日前，《国务院关于进一步推进户籍制改革的意见》（下称《意见》）公布，备受瞩目的户籍制度改革终于又迈出了重要一步。《意见》基本延续了过往户改的基本框架，但表述更加清晰、细化，具有可操作性。此次，《意见》从战略高度提出了户籍制度改革“路线图”——明确在全国推行居住证制度、在特大城市推行积分落户制、要求保障教育平权及扩大基本公共服务覆盖面等。
户籍制度一直是困扰我们推进城镇化改革制度层面的一个障碍，中国社科院城市发展与环境研究所城市与区域管理研究室主任宋迎昌在接受中国经济导报记者采访时如是说。过去历次户改，由于财权、事权关系未理顺、中央地方扯皮等因素，难以摆脱“雷声大、雨点小”的尴尬，而此次户籍新政自上而下的推出就是一大亮点。
正如公安部副部长黄明所言，此次户改是按照中央全面深化改革要求统一部署的一次综合配套改革，是各有关部门配套进行的改革。其决心之大、力度之大、涉及面之广、措施之实，是以往所没有的。
雷声大 雨点更大
按照此次《意见》的部署，到2020年，我国要基本建立以人为本、科学高效、规范有序的新型户籍制度，并努力实现1亿左右农业转移人口和其他常住人口在城镇落户。
——取消农业与非农户口界限，破题城乡二元壁垒。要实现上述目标，《意见》中所提及的“取消农业户口与非农业户口性质区分和由此衍生的蓝印户口等户口类型，统一登记为居民户口，体现户籍制度的人口登记管理功能”将成为关键。
“这点将是当前和今后一个时期指导全国户籍制度改革的纲领性文件”，国家发展改革委经济体制与管理研究所公共管理与社会体制研究室主任齐桂珍在接受中国经济导报记者采访时表示，取消农业户口与非农业户口性质区分意味着60多年来城乡户籍分割的状态结束了，取消其性质的区分不仅适应中国新型城镇化发展的要求、利于城镇化进一步发展，还为以后统一社会保障体系奠定了基础。
——差别化落户，引导人口“梯度转移”。《意见》在取消农业户口与非农业户口性质区分的同时，也进一步对十八届三中全会提出的针对不同类型城市的差别化落户方针做了细化。
根据《意见》，中国将全面放开建制镇和小城市落户限制；中等城市和大城市，要求合法稳定就业，并将主要根据社保年限，设定落户条件。而此次《意见》有个细微的变化使得死板的户籍制度更具人性化——当本人达到落户条件时，其共同居住生活的配偶、未成年子女、父母等，也可以在当地申请登记常住户口。
差别化落户政策符合我国实际国情，中投顾问产业与政策研究中心主任扈志亮在接受中国经济导报记者采访时谈到，从城市发展角度来看，地区人口增长，可以带动当地消费增长、繁荣地方经济，也为当地经济增长提供劳动力支撑，未来有较强承载力的城市对人口迁入将持欢迎态度，而全面放开小城市落户制度，将形成潜在人口争夺局面，在户籍迁移过程中应该合理、有序，并尊重农户意见。
——特大城市积分落户，严格控制人口规模。此外，《意见》还明确要求改进城区人口500万以上的特大城市的现行落户政策，建立完善积分落户制度，强调严格控制人口规模。
据齐桂珍介绍，目前我国人口500万以上的特大城市有20多个，由于产业、人口的高度集中，环境恶化、住房拥挤、交通堵塞、看病和养老难等问题很突出，所以必须控制特大城市人口规模。
特大城市落户制度采取积分制，有能力尽快实现落户的主要是社会精英人才，因为积分指标一般与学历、工作年限、工作单位及自有住房等条件相关，因此积分入户在一定程度上起到筛选人才的作用。对于一些低端外来务工者而言，积分过程缓慢，入户难度较大，这也是一种优胜劣汰的机制。
——推出居住证，保障教育平权。由于特大城市由于现代化水平高、综合素质高、生活质量和生活水平高——教育、卫生、医疗、养老等条件好、工作机会多吸引着不少外来人口。但又由于房价高、租金高、物价高以及消费水平高，又将部分外来务工者拒之门外。如何获取相同的公共服务成为外来务工者关注重点，而子女教育问题又居于外来人口对户改关注的核心地位。
《意见》中提出，建立居住证制度，持有居住证人与本地居民享有同样的医疗、教育等权利；另外，政策提出扩大基本公共服务覆盖面，保障农业转移人口及其他常住人口随迁子女平等享有受教育权利；将随迁子女义务教育纳入各级政府教育发展规划和财政保障范畴等。扈志亮认为，这些措施对于农村人口进入城市工作，有实质性的利好，有利于降低其进入城市的门槛以及各种成本和负担，促进城镇化实质性发展。但宋迎昌也提及即使推出居住证制度在特大城市也不可能所有的外来务工者都享受市民化待遇，这也是积分落户所带来的不同区别。
扩宽融资渠道 保障户籍改革顺利进行
在外界看来，这一酝酿数年、着眼新型城镇化的新政，有多方面的突破，站在全面深化改革的起跑之年，户籍新政如何落地收效，也有诸多难题待解。
若要达到《意见》部署，到2020年实现1亿左右农业转移人口和其他常住人口在城镇落户。如此庞大的人口进入城镇，必然需要巨量的资金投入。
然而，相对于庞大的资金需求，地方政府的财力却显得捉襟见肘。根据财政部公布的数据，今年上半年我国财政收入增速已跌至9%左右。地方政府严重依赖的土地财政也出现大幅滑落趋势，与此同时，地方债务规模却日益膨胀，不少地方陷入了债台高筑的境地。
正是因为财政吃紧，才导致这些年来我国户籍制度改革裹足不前的状况。很显然，想要加快户籍制度改革的步伐，首先就是要解决资金短缺问题。有声音指出对地方政府而言，加快户籍制度改革、实现公共服务均等化在很大程度上并不是财政能力问题，而是财政资源的合理配置问题，而加大引进民营资本、个人资本、外国资本等社会资本，拓宽融资渠道，是实现户籍制度改革的资金保障。
中小城市积极性更大 人口不会出现大规模流动
合理吸纳外来人口避免城市承载力受压也是中小城市需要关注的问题，在宋迎昌看来，同等规模的中小城市东部地区的户籍政策会严于中西部地区，由于东部地区受限于发展程度与综合承载力，吸收外来人口的能力会远不如中西部地区，而中西部地区由于早前发展时，人口向东部地区迁移，为支持当前本地区经济的发展大量吸收外来人口符合其经济发展需求。
但对于户籍放开是否会导致部分城市人口的“大起大落”，宋迎昌表示这种可能性很小。由于目前大多数的外来经商者或务工者都集中在大城市和特大城市，而这些城市的落户条件又相对较严格，因此不会有更多的外来人口涌入大城市或特大城市；而有可能恰恰相反，由于中小城市户籍制度的放开，相对大城市较低的生活成本及农村较高的生活质量可能会有不少务工者选择在中小城市落户。但是基于中小城市的发展程度及就业机会也有限，依旧不会引起爆发式的人口增长。
对于此次户籍新政，权衡人口增长所带来的利弊，宋迎昌认为中小城市的积极性将大于大城市或特大城市，大城市或特大城市的目标主要还是在于分散人口压力。
编辑：陈麒 责任编辑：杨嘉
