检察公益诉讼，公共利益“看护人”

山东省东营市近日在黄河三角洲国家级自然保护区外围毗邻海域开展涉环境公益诉讼增殖放流活动，2300万余粒贝类幼苗被放流入渤海。
周广学摄（人民视觉）

2017年9月11日，第二十二届国际检察官联合会年会暨会员代表大会在北京开幕。习近平总书记致信祝贺，指出“检察官作为公共利益的代表，肩负着重要责任”。

就在会议开幕2个多月前，十二届全国人大常委会修改民事诉讼法和行政诉讼法，正式确立检察机关提起公益诉讼制度。2017年7月1日，检察公益诉讼制度全面推开。

截至目前，全国检察机关共立案公益诉讼案件67万余件，在多个领域不断拓展，取得积极法治效果和良好社会效果；深化国际合作，促进交流互鉴，国际“朋友圈”越来越大……5年来，中国检察公益诉讼摸着石头过河，正在发挥国家利益和社会公共利益“看护人”的重要角色。

积极稳妥拓展新领域

“上下忙碌整一年，水碧鱼美心欣然。”“万峰湖案”临近尾声，最高检第八检察厅主办检察官刘家璞在工作日志里写下这句话。对最高检直接立案办理的公益诉讼第一案，他至今记忆犹新。

万峰湖是中国五大淡水湖之一，地处黔、桂、滇三省（区）结合部，是珠三角经济区的重要水源，其水质状况直接关系沿岸数十万人民的生产生活。

长期以来，非法网箱养殖及非法捕鱼等问题突出，致使万峰湖流域生态环境受损严重。中央环保督察组曾两次指出问题，但一直未能彻底解决。

“万峰湖治理难，难在跨行政区划。三地治理主体分散、步调不一、力度不同，很难形成合力。”刘家璞说。初步调查后，2019年12月，最高检决定直接启动公益诉讼检察立案程序，成立由张雪樵副检察长担任组长的专案组，刘家璞是专案组一员。

摸排线索、调查取证、制发检察建议……专案组成立后，案件办理有条不紊推进。“我们这次实现了三地联动、四级检察机关一体化办案。仅靠一地或某个层级的检察机关，都无法破解难题。”刘家璞说。

在各方努力下，万峰湖治理取得明显成效。今日的万峰湖，碧波荡漾、鸟飞鱼跃，景色如画。

在传统观念中，检察官往往站在法庭上指控犯罪，为何在“万峰湖案”中，却化身生态环境的“守护人”？

100多年前，《美国经济评论》杂志首次提出“公地治理”难题：公共资源谁都能利用，但当公共资源被滥用或破坏时，常常没有明确主体主张权益并进行救济。“通过了解‘公地治理’难题，人们更容易理解公益诉讼缘何产生。”最高检第八检察厅厅长胡卫列说，当公共利益受到侵害，没有适格主体提起诉讼，缺乏有效救济渠道或现有救济渠道失灵时，公益诉讼可以起到激活或补足制度机制不足的作用。

胡卫列介绍，从上世纪90年代末开始，多地检察机关围绕环境污染、食品安全和消费者权益等领域“试水”公益诉讼，但检察公益诉讼真正制度化的起点，是党的十八届四中全会。

从顶层设计、试点先行，到立法保障、全面推行，检察公益诉讼前进的每一步，走在“无人区”，步伐却很稳健。

江苏苏州的消防员刘磊在营救跳河轻生群众时不幸牺牲，应急管理部批准其为烈士。然而，刘磊老家湖南石门的唐某成却在微信群公然发表侮辱性言论，侵害了刘磊烈士的名誉，造成较恶劣的社会影响。当地检察机关发现后，向法院提起公益诉讼，有力捍卫了英烈名誉荣誉。

在英烈保护领域的实践是检察公益诉讼拓展新领域的缩影。5年来，未成年人保护法、安全生产法、军人地位和权益保障法、个人信息保护法、反垄断法等多部法律增加检察公益诉讼条款。各地纷纷作出有益尝试，全国已有26个省级人大常委会出台加强公益诉讼检察工作的专项决定。

“边探索边总结，待条件成熟再推动公益诉讼专门立法。”胡卫列表示，我们将继续秉持积极稳妥的原则，既要确保公共利益受侵害时不缺席，也要把握好公益诉讼履职边界。

诉前实现维护公益目的是最佳司法状态

“检察机关提起公益诉讼是诉讼还是法律监督？”

2019年11月22日，全国政协召开以“协同推进公益诉讼检察工作”为主题的双周协商座谈会，一位全国政协委员问道。

面对提问，最高检党组书记、检察长张军回答：“公益诉讼检察工作就是以诉的形式履行法律监督的本职。”半年后，2020年全国两会期间，张军向大会报告最高人民检察院工作时，提出“坚持把诉前实现维护公益目的作为最佳司法状态”。由此可见，维护公共利益，不一定靠“诉”解决。

检察公益诉讼包括民事公益诉讼和行政公益诉讼。其中，行政公益诉讼案件占比90%以上。在民事公益诉讼中，有诉前公告程序。公告期内，一旦适格主体起诉，检察机关便不再提起诉讼。

“行政公益诉讼，只有检察机关能起诉，但需先向行政机关发出检察建议。这种诉前检察建议，具有鲜明的中国特色。”胡卫列指出，它体现了检察权对行政权的尊重，督促行政机关积极履职、自我纠错。同时，也有助于节约司法资源，提升监督效率。

5年来，全国检察机关共制发诉前检察建议52万余件，行政机关回复整改率持续提升，2021年达99.5%。可以说，绝大多数行政公益诉讼案件在诉前得到解决。

如果行政机关不配合咋办？某地一违法堆放建筑垃圾场所占地120余亩，渣土堆高近10米，存续近10年。2015年，涉案地块划入城区范围。当地检察院向城管执法局发出检察建议，督促其依法履行职责。但该局认为，渣土堆形成时该地块尚未划入城区，不属于其监管职责。检察机关认为“新官要理旧账”，于是提起行政公益诉讼。最终，法院支持了检察机关的起诉意见。

“检察机关追求在诉前实现公益保护目的，但不意味不用诉讼手段。对经督促仍不履行职责、不整改的现象，我们敢于亮剑，坚决提起诉讼，并把诉讼作为公开的法治课堂。”胡卫列说。

刘家璞坦言，一开始，确实有些行政机关对检察公益诉讼有抵触情绪。可随着制度推进，很多行政机关开始主动与检察机关联系，共同解决“老大难”。湖北黄石磁湖风景区内，一居民擅自搭建房屋，向湖中直排污水，还在湖中围栏投肥养殖，破坏磁湖生态环境。由于涉及职能部门较多，该问题10余年未能解决。有了检察公益诉讼，市国土资源局主动上门请求监督。当地检察院随即向5家行政机关发出检察建议，督促联合执法，多年“顽症”终获解决。

谈到检察公益诉讼，一位行政机关负责人感慨说，它是以司法手段保护公益、促进国家治理的一项重要制度安排，是推进依法行政的良药。

“推进检察公益诉讼制度发展完善，离不开各方的参与支持。”胡卫列说，一方面包括与相关职能部门、社会组织的协调配合，另一方面，还要积极推广诉前圆桌会议、听证、公开宣告等方式，不断提升公众参与度和认可度。

讲好中国法治故事的亮眼名片

“中国正在把生态文明落到实处，探索的气候变化检察公益诉讼更是鼓舞人心，这样的决心值得所有国家学习。”世界自然保护联盟环境法委员会主席、巴西高等司法法院大法官安东尼奥·本杰明说。

这一幕发生在2021年9月召开的第七届世界自然保护大会。本届大会上，最高检副检察长张雪樵受邀在北京线上出席“环境守法与执法挑战”分论坛并致开幕辞。这是中国检察机关首次参加世界自然保护大会并发言。

早在实施之初，中国这一公益诉讼模式便引起国际社会关注。联合国前副秘书长埃里克·索尔海姆来中国考察环境保护时，对检察公益诉讼给予高度评价。最高检设立第八检察厅专门负责公益诉讼检察之际，巴西联邦副检察长拉克尔·道奇对此表示祝贺，认为中国检察机关已走在前列。

毋庸置疑，“检察公益诉讼”是中外司法交流高频词，已成为讲好中国法治故事的亮眼名片。去年12月，在最高检与欧洲环保协会共同举办的“生物多样性保护暨预防性检察公益诉讼研讨会”上，多国法官、检察官、专家学者称赞此举是中国在生物多样性保护领域的成功实践。

对中华鲟自然保护区的保护就是一个例子。长江湖北宜昌中华鲟自然保护区是中华鲟重要的产卵场，但核心区内不少居民使用钓钩网具等非法捕鱼，附近约一公里长江堤岸被改为菜地，建设违规构筑物，严重影响中华鲟繁衍生息。

“我们了解相关线索后，逐级交办，由湖北宜昌西陵区人民检察院办理。”刘家璞介绍，在向多家行政机关发出检察建议后，一次综合整治拉开帷幕，污染情形逐步改善。为建立保护长效机制，当地政府发布通告，明确对长江湖北宜昌中华鲟自然保护区范围实行永久禁捕。

“以前有可能侧重保护野生动物本身，如今我们同样重视对动物栖息地的保护。”刘家璞说，这反映出中国检察官在生物多样性保护理念上的变化与进步。

相较国外，中国公益诉讼有啥不同？英国环境署首席环境检察官安妮·布鲁斯南表示，在英国，只有个人和社会组织可以提起公益诉讼，但面临诉讼资源等方面的困难。通过中国检察公益诉讼的实践，看到了由检察官提起公益诉讼的优势。

除了生态环境，中国检察机关还积极探索无障碍环境建设等领域的公益诉讼，保护弱势群体合法权益。

“检察公益诉讼在生态环境保护、人权保护等领域具有独特功能与价值，正在展示出越来越旺盛的生命力。”胡卫列说。