郡县治，天下安；乡村治，县域安。党的十九届四中全会指出，要健全党组织领导的自治、法治、德治相结合的城乡基层治理体系，构建社会治理新格局。近年来，奉节县坚持把夯实基层基础作为固本之策，高度重视农村思想政治工作，全面提升基层党组织的政治领导力、思想引领力、群众组织力、社会号召力，进一步密切血肉联系、服务引导群众、巩固执政基础，治理效能显著提升。“不忘初心、牢记使命”主题教育期间，奉节县委开展专题调研，深度剖析基层治理现代化面临的困难和挑战，并结合奉节实际提出思考。
奉节县委书记杨树海在白帝镇调研脱贫攻坚工作。
变化，悄无声息
随着改革开放纵深推进，广大农村经济、社会、文化呈现出前所未有的新变化。费孝通先生在《乡土中国》中关于“静止是乡土的特点”这一论断，在今天显然已不再适用。凝视乡村就会愕然发现，土地还是那块土地，但乡村早已不是原来那个乡村，农业、农村、农民都在时代浪潮中悄无声息分化和变化。村庄分化、人口转移、业态变迁等方面的演进对基层治理的影响越来越深刻，做好基层思想政治工作的难度越来越大、要求越来越高。
“村”之变。“村”是聚焦农村变化的窗口，也是基层治理的基本单元。作为中国现代化的“稳定器”和“蓄水池”，农村变迁是时代变迁的缩影。不知何时，有的村庄渐渐空了，只剩下老人和孩子；有的村庄袅袅炊烟不再、鸡犬之声难闻，掩映在荒草丛中的断壁残垣随处可见；但也有不少村庄洋楼林立、与日俱新。一是“两极分化”加剧。农村整体发展水平大幅提升，但呈现出明显的分化趋势，30%左右的村在日渐壮大做强，60%的村在日益凋敝衰退，10%的村面临消失风险。对比发现，地处偏远、产业落后的区域，人口明显减少，产业日渐萎缩，村庄逐步凋敝。反之，产业兴旺、区位优越的村人口集聚、日益壮大。农村集镇更是如此。全县87个集镇，建成区面积37.7平方公里、房屋建筑总面积729万平方米，较2008年分别增长110.7%、129.7%。村庄的分化是进化论在区域经济中的现实表现，体现了农民对美好生活的向往、对生产生活区域的理性选择，透视出时代变迁的大势所趋，也促进乡村由“熟人社会”向“半熟人社会”转变。二是“村庄形态”重组。传统村庄以土地资源为基础而形成集聚，绝大部分院坝、房屋都在土地相对宽广肥沃、水源充足的区域附近，呈“块状”分布，且同家族、同姓氏聚集特征明显。随着农民对土地依赖程度的减弱，“半耕半工”家庭增多，部分人口离开故土、梯次迁移。现在农村新建房屋，区位成了首要因素，绝大部分新建房以“沿路开花、点上结瓜”之势呈“带状”分布，居住规模更大，聚集程度更高，日常管理更难。三是“投入悖论”显现。群众对改善基础条件的愿望十分迫切，人人都想硬化路到户、自来水到家。脱贫攻坚以来，奉节县在农村投入70余亿元，水、电、路、讯、房等生产生活条件得到明显改善。受地形影响，奉节农村以“大分散、小聚居”为主，基础设施建设需求大、投入大、难度大，需求与现实有差距、投入和效益不匹配。以公路为例，全县公路总里程11330公里，每个行政村至少有一条硬（油）化公路，每个社都有泥结石路通达。群众以前出门靠腿走，现在小车到门口，但一些“山顶道1号”公路使用率低，几乎只有春节才有少数车辆通行，存在资源浪费现象。
疫情期间，杨树海调研小区疫情防控工作。
“人”之变。“人”是基层治理的核心，是思想政治工作的对象。“人”的变化与环境相符、和时代同步，变动和流动是主旋律，生于斯、长于斯、葬于斯的传统乡土几近消亡。一是“人口”之变。一方水土能养活一方人，却很难致富一方人。土地的产出效益越来越低，农民对土地的依赖性越来越小，利益驱动“战胜”安土重迁，越来越多的人“逃离”乡村，农村常住人口日益减少。目前奉节县许多行政村在家常住的村民不足户籍人口的20%，年轻人流失严重，常住人口老龄化程度很高，给基层工作带来很多困难，比如修公路、建水池等需要群众投工投劳的项目无法落实，甚至一些地方老人去世“抬棺木”的劳动力都难找。值得注意的是，由于是缺少工业化的城镇化，这些离开乡村的人群很难完全脱离乡村，“两栖化”“候鸟化”十分明显。二是“人心”之变。乡土是精神的原乡，农村既是一个物理空间，也代表着一个精神世界。但扁平化的信息传递打破了过去相对封闭的乡土空间，农民接收新消息、新事务的途径增多，价值观念受到冲击、思想认识随之变化，虽然整体和谐良好，但一些传统美德却在渐渐丢失。有些农民“等靠要”思想严重，个别贫困户父母生病住院了，自己不去照顾，反而要求帮扶责任人“代为尽孝”，认为享受政策理所当然、干部帮助天经地义。三是“人情”之变。世俗对传统礼治带来了冲击，“差序格局”呈现新变化，血缘、地缘在弱化，利益和礼仪、道义之间的冲突更深刻。比如，有的农民常年在外务工、有的常住集镇，只有春节甚至家族中有重大“红白喜事”才齐聚一堂，交流减少，宗族意识在淡化。有的村民在父母生前不孝顺，死后讲排场、修大墓、挣名声。有的地方“无事酒”风气蔓延，搬家要整酒、过寿要整酒、升学还要整酒，礼送少了没面子，送多了又吃不消。
“业”之变。从土地里长出过光荣的历史，自然也会受到土地的束缚。“业”是农村发展的重要支撑，产业状况、就业效益直接关乎农村发展、农民收入，也对基层治理产生深远影响。奉节集大山区、大库区、大农村于一体，县内地理条件差异大，产业发展不平衡。一是产区在变迁。只有靠种地谋生的人才明白泥土的可贵，外出务工让农民找到了一条跳出“农门”的途径。由于农业见效周期长、抗风险能力弱，社会对农业认同度不高，农民对自身缺乏自信，呈现“60后无力种地、70后不愿种地、80后不会种地、90后不提种地、00后不知种地”的现状。全县产业逐渐向人口集聚区、产出高效区转移，部分耕作条件较差、交通不便的村，土地撂荒、产业空心化现象较为突出。这些地区常住人口主要以老年人为主，劳动力欠缺，耕作方式粗放、种植规模偏小，精耕细作被农药和化肥代替，甚至出现水田当旱地种、旱地当荒田用的情况，一些原本高产的农田逐渐被灌木、荒草吞噬。如果从农民对土地的依赖程度来看，今天的农村已进入“后乡土社会”。二是业态在变化。近年来，奉节县大力推进标准农业、品质农业、品牌农业、智慧农业建设，传统的红薯、土豆、玉米“三大坨”正在转型，逐步实现从“种什么卖什么吃什么”到“吃什么供什么种什么”的转变。低山脐橙、高山烟叶和中药材等产业区域，产业发展态势日益向好。相较于2016年，全县农村常住居民人均可支配收入由9228元增加到11146元。三是模式在变革。虽然小农经济仍是当前农村的底色，但新型农业逐步壮大。奉节县已建成脐橙、油橄榄等研发平台4家，开发全国首套智能化养蚕技术，培育59家农产品加工企业，年产值达22亿元。探索开展“三权”分置、“三变”改革、“三社”融合，促进主导产业到村、产业精准到户、利益联结到人，户户有增收项目、人人有致富门路的产业发展格局初步形成。
杨树海在兴隆镇小寨村入户调研。
挑战，不容忽视
农村变化给基层治理提出了新课题，带来了新挑战，制度失灵、行为失范较为突出。一些基层干部觉得自己明明已经很努力、工作很累很辛苦，但群众却仍然不满意、不买账，面临“老方子”治不好“新毛病”的尴尬和“老办法”消不掉“新问题”的困惑。如何找到群众要什么、干部干什么两者的供需平衡，是做好新时代农村思想政治工作、巩固执政基础的重要课题。
治理“纽带”亟需重塑。俗话说“亲戚要走动、资金要流动”，亲戚走动才会更亲密，资金流动才会产生效益。在时代变革的大背景下，基层干部和群众之间出现了“不用走”“不想走”甚至“不能走”的困境。农业税费改革前，镇村干部“走村不漏户，户户对账目，税费收到手，才从家中走”，对谁家老人生了病、谁家母猪下了崽等“鸡毛蒜皮”的农家事了然于胸。干部常态化地走在村头巷尾、访在家门家户、聊在田间地头，干的虽然是“要粮”“要钱”（收征购粮、收提留款、抓计划生育）的事，但源于对几千年“皇粮国税”传统的遵循，干群之间的关系整体比较融洽。农业税费改革后，农民成为惠农政策的受众，干部也不再承担“点对点”的刚性收税任务，工作内容的转变，让干部由原来的“遍访式到户”转变成“蹲点式服务”，感情上与群众渐行渐远，甚至存在“身在基层却背对基层”的现象。加之电子政务、简政放权等举措，减少了乡镇、村社的经手环节，也减少了干部与村民之间的沟通互动，呈现出“卡上领钱、网上办事、手机上联系”的工作局面。干部与群众见面少，直接沟通几乎没了，相互之间的感情和信任就缺乏了，信息不对称导致的猜忌时有发生，群众对干部不了解、不信任、不支持、不服气等问题日渐显现。
美丽乡村。
治理“架构”亟需优化。在条块结合的管理体系下，当前农村的治理空间以行政村为主导、户籍关系为基础。随着城镇化的推进，农村人口大量涌入城镇区域，造成村庄两极分化，近镇近城村庄“虹吸辐射”越发明显，人口流动加剧资源错配。居住空间的调整给村级管理服务也带来困难。居住在村外的群众，由于区域、户籍等因素限制，回村办事路途遥远极其不便、居住地办事政策上不予受理，这部分群众经常受累又受气；居住在村内的群众，吊散户、老年人较多，工作难以组织、活动难以开展。人口集中的集镇，常住人口中大量外来租房或购房人员，户籍不在本地，既要管又不好管，村社干部无计可施。
治理“效能”亟需提升。政治路线确定之后，干部就是决定因素。奉节县部分乡镇干部为上世纪八十年代招聘干部，大多临近退休，选调生、选派生、大学生“村官”每年招录数量不多。加之乡镇干部横向流动机制缺乏，很多干部要在一个乡镇干一辈子，升迁面对“天花板”，久而久之工作缺乏激情、质量大打折扣。上面千条线，下面一根针，加之村级组织日趋行政化，村社干部任务繁重，做的是脱产工作、拿的是不脱产待遇，权利和责任不对等、付出和收获不匹配。尤其是近些年，村干部白天上班、晚上加班的情况较为普遍，尽管逐年提高误工补贴，但由于县级财力有限，标准仍然偏低，村干部的岗位吸引力越来越弱。当前，奉节县390个村（社区）干部中，有支书、主任732人，50岁以上的329人，占45%，其中60岁以上的超过50人。村社干部队伍整体呈现人才匮乏的现象。
干部走访。
探索，破旧立新
近年来，奉节县结合基层的实际变化，以大抓基层、大抓治理为导向，立足“民意沟通、民生保障、民事商办、民风引导”完善治理体系，围绕“常态化、清单化、规范化、精细化”提升治理能力，帮群众解难题、为群众增福祉、让群众享公平、做群众贴心人，探索出一条具有奉节特色的基层治理新路子。
民意沟通常态化，帮群众解难题。习近平总书记强调，领导干部要拿出更多的时间和精力到基层去、到一线去、到条件较差和情况复杂的地方去。奉节县坚持问题导向，从摸清“治情”出发，全面掌握基层动态，准确把握群众需求，重建治理“纽带”。一是织密“联系网”问需于民。将全县划分为2105个网格，建立县、乡、村三级网格体系，每个院坝都有网格员，每个家庭都有对接干部。对接干部和网格员每月入户走访4次以上，开一次家庭会、干一天农家活、做一件贴心事、吃一顿家常饭、住一晚农家屋。领导干部开展“两回两讲两解”活动，每年回出生地或曾经工作过的地方，讲政策讲变化、解怨气解难题。二是聚焦“烦心事”问计于民。2016年以来，对每年民调中群众反映的意见建议靶向施策，持续开展社会治安、城市管理、行业行风、美丽乡村、便民为民、党委政府形象“六项治理”，解决了一大批群众关心而又长期存在、久说不改的“顽疾”，做到民有所呼我必有应、民有所想我必有思、民有所难我必有解、民有所需我必有为。三是开设“直通车”问政于民。开通“民生之声”服务热线和网络问政平台，畅通群众24小时诉求表达渠道，集中受理群众问政、投诉、建议等非应急类事项，变被动“访”为主动“接”，实现群众诉求全平台收集、全时段服务、全口径接收，让群众感受到政府“无处不在”“无时不在”“无事不在”。四是搭建“监督台”问效于民。深入推进“三察两评一述职”，群众和社会各界每年两次评议评价最差部门、最差科室。县级部门主要负责人年底通过广播、电视向全县公开述职，让群众评价成为干部工作最重要的标尺。
平安乡农村新貌。
民生保障清单化，为群众增福祉。习近平总书记强调，要及时感知群众的操心事、烦心事、揪心事，一件一件加以解决。奉节县坚持把民心作为最大的政治，用实际行动赢得群众认可，当群众贴心人、换群众真满意。一是遍访千家万户。坚持“干部进村入户、户户必见干部”，各级干部围着基层想、常往基层走、蹲在基层干，全覆盖开展干部走访、教师家访、医生巡访、农技随访“四访”工作，推行到户看院子、抬眼看房子、伸手开管子、进门开柜子、走近问身子、坐下问孩子“六个环节”工作法，通过缩短物理距离拉近干群之间的心理距离。二是顺应民之所盼。以脱贫攻坚为契机，大力改善农村基础设施，建立健全“协会+公益岗位+农户”的长效管护模式，引导成立1400余个公路养护、饮水管护等协会组织，确保农村公益设施建得好、管得好、养得好、用得好。三是靶向补短堵漏。开展减事项、减材料、减程序、减时间“四减”工作，建立一体洽谈、一纸协议、一次告知、一个会议、一门办理、一定时间“六个一”机制，营造良好政务环境和营商环境，让群众办事更方便、发展环境更优良。四是改革久久为功。针对“有人无田耕，有田无人耕”的矛盾，以“两确两到位，两集中两转变”为路径，积极探索点上“确权不确地，农民变股东”、面上“化零为整，适度规模经营”改革措施，让农民带着虚拟股份、农特产品带着附加值出农村，城市工商资本、“一懂两爱”人才进农村。围绕管理创新、制度创新、发展创新、治理创新，在全市率先消除农村集体经济“空壳村”。
民事商办规范化，让群众享公平。习近平总书记指出，要加强农村基层基础工作，健全自治、法治、德治相结合的基层治理体系。奉节县大力推进基层基础规范化工作，大大提升基层工作效能。一是用“四基”建立标准。围绕基层党建“政治引领”、基层组织“典型引领”、基层党员“先锋引领”和基层治理“创新引领”，不断规范工作内容、规范工作形式、规范工作流程，明确工作目标，严格工作考核，推行“1个体系+28项规范”，让基层干有依据、干有标尺。二是用“四议”规范程序。探索推行群众代表评议、村民自治组织商议、村支两委会议、监督委员会审议“四议”工作法，把群众关注的重大事项、重大决策交给村民集体讨论、共同商量，让群众“有话能说、有事能议、有难能解”，既有效规范了村级事务运行，又确保了群众能全程参与、有效监督，形成大事一起干、好坏大家判、事事有人管的良好局面。三是用“四公”强化监督。新时代基层治理，更要注重“显政”的作用。抓监督，公开是手段，公正是过程，公平是结果，公信是目标。坚持以公开促公正、以公正助公平、以公平树公信，全覆盖落实一封公开信、一个公开栏、一份便民挂历、一张监督举报卡、一套自办广播和一个微信群。全面梳理惠农政策，将102项政策一一落到户落到人，让群众知晓“国家有哪些政策、自己享受了哪些政策、别人享受了哪些政策”，以“群众明白”还“干部清白”。四是用“四治”理顺机制。全面巩固“自治”基础、夯实“法治”保障、提升“德治”引领、强化“智治”支撑，让群众成为基层治理的主要参与者、最大受益者和最终评判者，打造人人有责、人人尽责、人人享有的基层治理共同体。
喜笑颜开的安置点夫妇。
民风引导精细化，做群众贴心人。治天下，莫不以教化为大务。习近平总书记指出，要始终把弘扬中华民族传统美德、加强社会主义思想道德建设作为极为重要的战略任务来抓。奉节县以党建为引领，以德治为核心，传承善德基因、赓续精神谱系，树立新风正气、祛除歪风邪气，推动公序良俗向善向好。一是“干部先行”强引导。强化基层党建对基层治理的带动作用，强力推进作风建设，全县干部大力弘扬“守土有责在岗位、守土有方在现场、守土有效在状态”的工作作风，逐步形成了“清晨之问、静夜之思，案无积卷、事不过夜”的工作状态，显著提升了党委凝聚力、政府公信力、干部执行力和群众满意度。二是“两抓两树”硬约束。坚持抓示范、抓典型、树榜样、树模范，评比“文明家庭”“孝心儿媳”“最美贫困户”，选树一批立得住、叫得响、推得开的先进典型。推进棍棍棒棒码整齐、撮箕扁担收整齐、桌子板凳摆整齐、锅碗瓢盆放整齐、衣服铺盖折整齐、电线插板安整齐“清洁家园六整齐”，倡导农活大家干、路水大家管、家门大家看、客来大家迎、困难大家帮、农闲大家欢“和谐邻里六大家”。三是“积分管理”可量化。分村建立新时代文明实践积分银行，将村民参与村级事务、遵守村规民约、弘扬传统美德等情况用积分量化，通过群众“爱面子”的特质进行管理，大力营造个人诚信、企业守信、政府公信、社会自信的社会氛围。四是“崇文重德”重应用。大力弘扬“奉公守节、自强不息”的奉节精神，推崇“诗承千年、德润万家”的人文传统，持续开展“诗词六进”活动，培育全民诗书情怀、彰显诗城文化气质。健全集镇公约、村规民约、家规家训，整治无事酒、豪华墓，倡导婚事新办、丧事简办、余事不办，依法打击子女不履行赡养义务行为，乡风民风越来越正，乡亲乡情越来越浓。
干部帮农户做一件贴心事。
习近平总书记曾指出，县域治理最大的特点是既“接天线”又“接地气”。做好新时代基层思想政治工作，关键是为党代言、为民请命，聆听时代声音、坚定人民立场、走实群众路线。奉节县的基层治理虽然取得了一定成效，但是离治理体系和治理能力现代化还有很大差距，我们将深学笃用习近平新时代中国特色社会主义思想，全面贯彻党的十九届四中全会精神，持续用力、久久为功，不断探索具有奉节特点的善治之路。
文/中共奉节县委书记 杨树海 图/奉节县委宣传部
