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梁 謇:筑牢农业绿色发展的制度之基

2020-05-06 10:21:09  来源:经济日报

作者:黑龙江省中国特色社会主义理论体系研究中心特聘研究员 梁 謇

推进农业绿色发展是农业发展观的一场深刻革命,也是农业供给侧结构性改革的主攻方向。习近平总书记日前在陕西考察时强调,“要牢固树立绿水青山就是金山银山的理念,统筹山水林田湖草系统治理,优化国土空间开发格局,调整区域产业布局,发展清洁生产,推进绿色发展”。从理论维度看,推进农业绿色发展是对马克思主义绿色发展观的继承和发扬,是绿水青山就是金山银山理念在农业领域中的运用。从实践维度看,推进农业绿色发展是纾解我国农业资源环境瓶颈约束、保障农产品质量安全、提升农业国际市场竞争力、促进农民收入增长的迫切需要。实施乡村振兴战略,加快农业农村现代化进程,要将推进农业绿色发展作为重要抓手。

(一)

推进农业绿色发展需要创新体制机制,形成激励有效、约束有力的绿色发展制度环境。其中,完善农业支持保护制度,建立以绿色生态为导向的农业补贴制度是很重要的一个方面。实现农业绿色发展,客观上要求农业生产者采取资源节约型、环境友好型的绿色生产行为,这类生产行为往往具有显著的正外部性。一般而言,所谓外部性是指一个经济主体的生产或消费活动使其他经济主体受益,并且这种影响没有通过市场价格反映出来。如果政府不给予绿色农业生产行为适当补贴,农业生产者就有可能会在经济利益的驱动下减少甚至不再采取绿色生产行为。因此,建立绿色农业补贴制度可以说是实现农业绿色发展的不可或缺的一环。近年来,这项工作受到高度重视,有关部门出台了《建立以绿色生态为导向的农业补贴制度改革方案》,要求“围绕保障粮食等主要农产品供给安全、农民稳定增收和农业生态环境保护等目标,推进农业供给侧结构性改革,完善农业补贴政策,到2020年,基本建成以绿色生态为导向、促进农业资源合理利用与生态环境保护的农业补贴政策体系和激励约束机制,进一步提高农业补贴政策的精准性、指向性和实效性,促进农业可持续发展,加快农业现代化进程”。中共中央、国务院印发的《乡村振兴战略规划(2018-2022年)》提出,“建立以绿色生态为导向的农业补贴制度,提高农业补贴政策的指向性和精准性”。今年初发布的《中共中央、国务院关于抓好“三农”领域重点工作确保如期实现全面小康的意见》也对“进一步完善农业补贴政策”提出了明确的要求。

(二)

从现阶段我国实际情况出发,绿色农业补贴制度的建构应坚持“三个结合”。

首先,要坚持绿色引领与统筹兼顾相结合。建构绿色农业补贴制度应以新发展理念为指导,以绿色生态为导向,将保障农产品质量安全、促进农业资源高效利用、保护农业生态环境、实现农业可持续发展作为目标。同时,还应注意做到统筹兼顾。一要确保主要农产品供给安全,尤其是要保障粮食安全,坚守谷物基本自给、口粮绝对安全的战略底线,积极推动绿色农业生产能力的提升,增加绿色优质农产品供给,在更高层次上保障粮食等主要农产品的供给安全。二要确保农民收入稳定增长,做到优生态、保供给、稳增收、提质量协调并行,实现经济效益、社会效益、生态效益的有机统一。

其次,要坚持正向激励与负向激励相结合。建构绿色农业补贴制度,一方面要实施正向激励,通过利益驱动鼓励引导农业生产者采取资源节约型、环境友好型的绿色生产行为。比如,可考虑由相关部门设定农业生产者所需达到的资源环境保护技术标准或规范要求,并进行必要的检验和监测,对于符合标准要求的农业生产者,给予一定数量的补贴。另一方面要实施负向激励,惩罚严重损害农产品质量安全以及农业资源环境安全的行为。比如,可考虑由有关部门制定影响农业绿色发展的负面清单,划定农业生产者的行为红线,对于触碰农产品质量安全和环保底线者,可视情节轻重削减直至取消其农业补贴,形成强制性约束。正向激励与负向激励相结合可以降低绿色农业补贴制度的运行成本,同时也能起到警示作用。

再次,要坚持整体化设计与差别化实施相结合。建构绿色农业补贴制度,需要进行顶层设计和统筹谋划,推动建立类别齐全、覆盖面广、彼此衔接、相互配套的体系,以形成政策合力,最大限度地发挥政策的组合效应和综合效能。要对绿色农业补贴的具体种类及其补贴对象、补贴依据、补贴标准、补贴方式、运行机制等作出总体设计安排。同时,在操作层面上,要充分考虑到各地差异,不搞“一刀切”。部分保障农业资源环境安全的补贴措施,应聚焦重点,精准实施。比如,草原生态保护补助奖励政策应主要在牧区实施等。此外,由于各地自然条件差异较大,绿色农业生产行为的实施成本具有较大差别,从而补贴标准也应有所不同。

(三)

与传统的农业补贴制度相比,以绿色生态为导向的农业补贴制度的运行较为复杂。因此,实施这一制度需要多元保障、协同推进。

一要强化技术保障。坚实的技术支撑是实施绿色农业补贴制度的必备条件。应进一步加强对耕地地力提升技术、高效节水技术、病虫害生物防治技术、化肥农药减施综合技术、废弃物无害化处理技术等环境友好型技术的研究,并积极推进相关科技成果转化,向广大农业生产者推广新型绿色高效农业生产技术。

二要完善标准保障。完备的绿色农业标准体系是实施绿色农业补贴制度的重要基础。应加快完善农业资源核算与生态功能评价标准、农业投入品质量安全标准、农业绿色生产技术标准、农产品质量安全评价与检测技术标准、农业资源与产地环境技术标准,为实施绿色农业补贴制度提供可靠依据。

三要加强监督保障。健全的农业生产监管体系与农业资源环境监测体系是实施绿色农业补贴制度的必要依托。要健全农业生产监管体系,加强对农业投入品,特别是化肥、农药等化学制品的管理,加快农产品质量可追溯系统建设,建立农业资源环境生态监测预警体系,逐步实现农业环境监测与评价、预报与预警的常态化与规范化。

四要提升组织保障。高效的管理体制是顺利实施绿色农业补贴制度的必然要求。要进一步健全完善农业补贴实施管理制度,设立专门的管理机构,建立相应的网络信息系统,以便持续跟踪补贴执行的过程,提升绿色农业补贴发放的精准度与政策效果,对政策效应作出全面科学的评估。

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