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占用生态保护红线永久基本农田要报国务院审批
自然资源部：生态保护红线内仅允许8类有限人为活动
法制日报全媒体记者 郄建荣
中央全面深化改革委员会将“推进生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界三条控制线(以下简称三条控制线)划定工作列为今年重要改革任务。
那么,三条控制线该如何划定及管控?自然资源部国土空间规划局局长刘国洪表示,生态保护红线内仅允许对生态功能不造成破坏的8类有限人为活动;占用生态保护红线、永久基本农田要报国务院审批。
刘国洪指出,自然资源督查和生态环境部将根据工作进展情况,组织开展三条控制线督察和监管,并将结果移交有关部门,作为地方领导干部自然资源资产离任审计、绩效考核、奖惩任免、责任追究的重要依据。
三条控制线有交叉重叠难落地情况
今年11月1日,中办、国办印发了《关于在国土空间规划中统筹划定落实三条控制线的指导意见》(以下简称《指导意见》)。
针对《指导意见》出台的背景,刘国洪指出,为贯彻落实党中央的要求,统筹划定并严格落实三条控制线,解决过去三条控制线多头管理、交叉重叠、规则冲突等突出问题,自然资源部会同有关部门研究起草了《指导意见》,并经中央深改委审议通过后,近日由中办和国办印发。
刘国洪强调,三条控制线是调整经济结构、规划产业发展、推进城镇化不可逾越的红线。
据他介绍,去年国务院机构改革前,按照党中央、国务院要求,发改委、原国土资源部、原环境保护部等有关部门根据职责分工,推进三条控制线划定工作,取得了阶段性成果。
刘国洪说,截至目前,京津冀、长江经济带11省市和宁夏回族自治区共15省(区、市)生态保护红线划定方案已经国务院批准。全国划定永久基本农田15.5亿亩,已完成上图入库、落地到户。北京等14个城市的开发边界划定已完成,其他部分城市形成了初步成果。
自然资源部国土空间规划局副局长孙雪东透露,截至目前,31个省(区、市)均开展了地方自评。从31个省(区、市)现有生态保护红线方案看,有的生态保护红线中存在矿业权、镇村、基本农田、人工商品林等。同时,近20种各类保护地整体纳入红线,延续了原来有的保护地存在的范围不准、边界不清、交叉重叠等问题;出现了生态保护红线与永久基本农田、城镇开发边界之间的冲突。
刘国洪指出,由于生态保护红线还停留在方案阶段,尚未真正落地;三条控制线分头划定,在划定规程、技术规范和管理规定上缺乏统一标准,划定工作统筹协调也不够,出现了交叉重叠难落地等情况,对后续规范管理和严格监管造成不少矛盾和冲突;对落实国家重大战略的相关建设难以避让占用生态红线,缺乏明确的管控规则,不利于维护三条控制线的严肃性。
三条控制线须不交叉不重叠不冲突
针对目前存在的三条控制线多头管理、交叉重叠、规则冲突等问题,刘国洪说,贯彻落实《指导意见》,首先必须坚持保护优先、应划尽划,确保将生态功能极重要区域和生态极敏感脆弱区域全部划入生态保护红线。接下来,才是解决过去存在的三条线交叉、重叠、冲突难落地等问题。
“这项工作绝不是重起炉灶、推倒重来。“刘国洪强调,《指导意见》发布后,将以资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价为基础,科学有序统筹布局生态、农业、城镇等功能空间。
刘国洪指出,三条控制线的划定要求是,将生态功能极重要区域、生态极敏感脆弱区域、具有潜在重要生态价值的区域,以及评估调整后的自然保护地划入生态保护红线;依据耕地现状分布,根据耕地质量、粮食作物种植情况、土壤污染状况等,将达到质量要求的耕地划入永久基本农田;以城镇开发建设现状为基础,综合考虑资源承载能力、人口分布、经济布局、城乡统筹、城镇发展阶段和发展潜力等,合理划定城镇开发边界。
他说,《指导意见》特别强调,三条控制线不交叉不重叠不冲突,生态保护红线要坚持保护优先、生态优先的总原则,保证生态功能的系统性和完整性;永久基本农田要保证适度合理的规模和稳定性;城镇开发边界要避让重要生态功能,不占或少占永久基本农田,并根据所在区域生态功能重要性和敏感性程度,以及有关人类活动对生态功能造成的影响确定差别化的协调规则。
刘国洪表示,根据三条控制线的划定初衷,分别制定差异化的空间管控政策。生态保护红线核心保护区和一般控制区实行差别化的管控措施,自然保护地核心保护区原则上禁止人为活动。其他区域严格禁止开发性、生产性建设活动,在符合现行法律法规的前提下,除国家重大战略项目外,仅允许对生态功能不造成破坏的有限人为活动。
保护区核心区永久基本农田等要退出
据介绍,去年国务院机构改革前,原环境保护部牵头划定陆地生态保护红线,原国土资源部、原农业部联合组织划定永久基本农田,原国土资源部、住建部联合划定城镇开发边界,原国家海洋局牵头划定海洋生态保护红线。
事实上,这种多头管理的模式下出现三条控制线交叉、重叠甚至冲突也是在所难免。
刘国洪说,国家机构改革后,新组建的自然资源部承担了“多规合一“、建立空间规划体系并监督实施的职责,原来分散在相关部门的三条控制线划定管理职责,也由自然资源部统一履行。
而这也为解决三条控制线交叉、重叠甚至冲突提供了机遇和可能。
据刘国洪介绍,自然资源部牵头组织开展了第三次全国国土调查,对已划定的永久基本农田中进行了全面梳理整改,同时会同生态环境部生态保护红线组织开展了评估、调整。在他看来,这些都为下一步划定落实三条控制线提供了基础保障。
孙雪东则透露,目前,生态保护红线评估调整工作正处在对矛盾冲突的深入分析阶段。他说,下一步,自然资源部将会同相关部门,严格按照《指导意见》的有关要求,针对地方实际问题,完善红线管控规则,提出优化调整建议,确保生态功能不降低、面积不减少、性质不改变。
就三条控制线出现矛盾时的处理规则,孙雪东指出,首要原则是强化底线约束,体现保护优先。生态保护红线要保证生态功能的系统性和完整性,坚持应保尽保、应划尽划,确保生态功能不降低、面积不减少、性质不改变;永久基本农田要保证适度合理的规模和稳定性,确保数量不减少、质量不降低;城镇开发边界要避让重要生态功能,不占或少占永久基本农田。其次是明确调入调出规则。孙雪东说,目前已划入自然保护地核心保护区的永久基本农田、镇村、矿业权逐步有序退出;已划入自然保护地一般控制区的,根据对生态功能造成的影响确定是否退出,其中,造成明显影响的逐步有序退出,不造成明显影响的可采取依法依规相应调整一般控制区范围等措施妥善处理。
就三条控制线如何纳入国土空间规划统一管理,自然资源部国土空间规划局副局长张兵说,三条控制线是国土空间用途管制的基本依据,涉及生态保护红线、永久基本农田占用的,要报国务院审批;对于生态保护红线内允许的对生态功能不造成破坏的有限人为活动,由省级政府制定具体监管办法;城镇开发边界调整报国土空间规划原审批机关审批。
