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重庆巩固高山生态移民精准脱贫成果的对策探讨

2019-09-09 11:01:37  来源:城乡统筹发展网  作者:廖玉姣

重庆社会科学院副研究员 廖玉姣

重庆贫困人口数量大,生态脆弱地区贫困人口较多,约占全市贫困群众的60%。重庆市坚持扶贫和保护高山生态环境并重,实施高山生态移民扶贫搬迁,先后制定了2013—2018年期间搬迁50万、30万、25万的分阶段计划,提出了“2017 年基本完成、2018 年打扫战场,巩固脱贫成果”的总目标。2013—2017年重庆市有70万群众搬离了深山,建成安置点1459个,2018年计划完成25万建卡贫困户的搬迁任务。党的十九大上,习近平总书记将扶贫提高到新的战略高度,提出要进一步坚持精准扶贫、精准脱贫,实现“脱真贫、真脱贫”,“让贫困人口和贫困地区同全国一道进入全面小康社会”。从重庆市高山生态移民扶贫的目标与进展情况来看,已基本完成搬迁任务,新一轮高山生态移民扶贫工作的重心已转移到对所有搬迁移民的后续扶持阶段,也就是要探索完善扶贫开发长效机制,巩固高山生态移民精准脱贫成果,实现“脱真贫、真脱贫”。

一、重庆市高山生态移民精准扶贫的工作措施

(一)加强组织领导,强化部门协调,确保工作推进

在重庆市扶贫开发领导小组的统一领导下,建立了由市发展改革委、市农委、市扶贫办、市财政局、国开行重庆市分行、农发行重庆市分行等市级部门和单位各司其职、共同推进的市级统筹协调机制。与此同时,有搬迁任务的17个区县均成立了相应的组织机构。

(二)强化政策引领,明确工作内容

研究制定并审议通过了《重庆市“十三五”高山生态扶贫搬迁实施方案》,在资金补助(人均8000元,贫困户再加人均2000元)、专项经费支持(10万元以上支持每项特色产业发展)、建房面积(建卡贫困户限定人均25平方米)、土地保障等方面作出具体规定。

(三)加强产业、就业扶持,保障后续发展

产业发展做到与搬迁同步规划、同步推进。产业发展因地制宜、突出特色,产业项目“量身定制”,在安置点附近集中打造特色效益农业,大力发展农产品加工、商贸流通、休闲农业、乡村旅游扶贫等产业,搬迁农户有“菜单式”产业项目清单。将乡村旅游和扶贫搬迁结合起来,把安置点打造成各具特色的美丽乡村。

(四)多方式筹集资金,保障扶贫搬迁

统筹整合财政专项扶贫资金、易地搬迁资金、生态移民资金、农村危房改造资金等,对高山生态扶贫搬迁工作重点倾斜;将扶贫搬迁与美丽乡村、农民新村、现代农业示范区等建设相结合,打捆各项农村建设资金,统一调度用于安置区配套基础设施建设;通过扶贫小额信贷、农村产权抵押、贷款贴息等支持后续产业发展。引导社会帮扶投入,将社会扶贫资金的60%用于扶贫搬迁。

(五)强化设施及制度配套,推动后续发展

安置区建在小城镇周边、风景区附近和扶贫产业园区延伸带,同时加强路、水、电、气、信息等基础设施建设。推动资源向集中安置区倾斜,配套建设公共服务设施,推进基本公共服务均等化。出台相关财政补助和土地、户籍、培训、子女入学、税费减免等方面的系列政策措施。

二、高山生态移民工作中存在的困难和问题

尽管各级政府在高山生态移民扶贫搬迁工作中均高度重视并积极采取行动,多方面、全方位予以政策、资金倾斜,但是由于贫困人口基数大、陷贫程度深,在搬迁过程及后续发展中仍然存在困难和问题。

(一)搬迁户和当地政府资金压力大

移民户均搬迁成本20万元左右,扣除政府补助,自筹搬迁资金占一半左右;新一轮搬迁任务需投入资金150亿元,搬迁后100多万移民脱贫成果的巩固仍需后续资金投入,资金需求量大;由于资金短缺,迁建点基础设施、公共服务设施配套不全或标准偏低的情况依然存在,仍需资金投入。

(二)后续扶持政策有待进一步完善

用地及建房面积实行“双限”,人均房屋用地和人均房屋面积分别不得超过30平方米和50平方米,其中建卡贫困户人均住房建设面积不得超过25平方米,在这种情况下,搬迁户因面积受限不便开展旅游接待。由于缺乏土地等生产要素支撑搬迁农民参与当地产业发展,部分贫困搬迁户主要还是依靠务工维持生计。

(三)“商住合一”开发建设模式形成发展的局限性

移民安置点按照“商住合一”模式开发建设,即农户用于乡村旅游接待的经营性用房与农户居住用房合一建设,按照住宅进行产权确认和登记,这种开发建设模式不利于建立股份合作社等新型经营组织,难以形成多元化投融资格局,使得乡村旅游接待只能分散经营,规范化、规模化发展受阻。

(四)移民后出现的新问题

移民因对新环境不适应而易产生心理问题,还有移民与新环境的融合问题、认同感与归属感的培养问题、移民的就业问题等。移民的就业能力相对较差、就业意识比较淡薄,“等、靠、要”思想较严重。

三 、巩固高山生态移民精准脱贫成果的对策建议

针对困难、问题,提出对策建议如下:

(一)加强资金保障力度,减轻农户及当地资金压力

一是加大财政补助力度。相关部门积极向上级财政争取更多补助资金,市级财政适当提高对扶贫对象的补助标准,建议按照建设成本上升的幅度同步提高中央及市级财政搬迁扶贫补助标准。

二是各方资金形成合力。加强多部门资金投入的协调,将扶贫搬迁与小城镇建设、乡村公路建设、农村饮用水、环境保护等工程结合起来,构建大扶贫格局。建立完善对口支援稳定增长机制,让经济条件较好的区县对口帮扶重点贫困县,并纳入市对区县的政绩考核。

(二)强化后续扶持政策力度,逐步改善移民生产生活

建议有条件的安置点适当配置一定比例的集体经营性建设用地。为了推进迁建点乡村旅游发展,建议在未来规划建设迁建点时,按照搬迁规模或发展乡村旅游对用地的需求,适当配置农村集体经营性建设用地。同时,适当放宽“双限”标准,乡村旅游建设用地指标在落地时利用荒坡地的,可放大倍数使用,经营性建设用地规模应根据乡村旅游产业发展需要确定,原则上不受人均面积限制。

(三)探索创新新建住房建设模式和经营模式

探索搬迁移民扶贫点“商住分离”的建设模式。农户住房与经营接待用房独立建设、分别确权,根据安置点人口规模及乡村产业发展需求,独立规划乡村旅游等非农产业发展空间;根据商住分离的要求,把经营性功能剥离出来,按照统一规划、统一设计、统一标识、统一建筑风格的原则,独立建设乡村旅游产业楼宇及配套设施;两类房屋连同建设用地分别按照住宅及经营性用房确权登记,即自住部分为用益物权,接待部分应按经营性用房和用地确定产权。参照城市建设用地“招拍挂”的做法,建立和完善农村建设用地实物交易市场。配套推进产权制度改革,对产业楼宇及其附属设施,评估量化资产,建立以村社集体成员为主体、外来投资人可参与的新型经营主体。

(四)加强后续配套服务,巩固脱贫成果

完善安置点基础设施配套建设。市级财政要加大对搬迁扶贫迁建点配套设施建设完善的支持力度,按一定比例配套基础设施资金投入,加快安置点相关设施配套建设的完善。

加大对搬迁户就业创业的支持力度。根据搬迁群众就业意愿、就业能力等基本情况积极为他们策划发展项目,不断丰富产业类型,帮助每一户都找到一条致富门路。根据搬迁群众的自身条件及市场需求情况开展多样式职业技能培训,争取每位贫困群众都有一技傍身。建立完善移民基础数据台账,及时掌握企业用工需求和要求,建立就业需求与就业岗位的对接,加强就业指导、岗位推介等服务,提高移民务工组织化程度和市场化运作水平,着力降低失业率、提高就业率。

提升公共服务保障水平。按照人均标准补足配齐教育、文化、卫生、社会事业等公共服务资源;加大投入,强化补偿政策;提高工作人员服务水平,提升公共服务能力;加强管理,提升公共服务资源利用效率;义务教育、基本医疗和住房安全等任务要落实到位,不断满足农民对公共服务的需求。

(五)着力培育发展以乡村旅游为重点的扶贫产业

积极创造条件,优先解决贫困地区乡村旅游的用电、用水、村社道路等基础设施问题,为扶贫产业发展做好基础保障服务。

进一步加大贫困搬迁户发展避暑休闲乡村旅游支持力度。设立移民创业基金,鼓励移民以创业带动就业,增加收入;政府财政给予创办资金和贴息贷款支持,放宽贷款条件,提高贷款效率。鼓励农村集体组织和农民以出租、合作、入股等形式积极引进社会资本发展乡村旅游,探索农户自主经营型、“企业+农户”型、“合作社+农户”型乡村旅游发展模式,着力构建企业、合作社和农民利益联结机制。

电商赋能发展,激发产业创新。各区县强化区域电商发展平台建设,完善区域农村电商服务体系,提升农村电商发展水平,引导贫困区域农业经营主体开展农产品线上销售,促进电商与农业领域融合,畅通产销信息、降低生产成本,形成贫困农民增收、乡村发展新模式。

(六)做好社会管理和服务工作

提升移民社会融入感。开展各类宣传、娱乐、教育活动等,加强对移民的人文关怀和心理疏导,强化素质教育,密切居民之间的联系,构建和谐邻里关系,提升移民的认同感和归属感。增强移民主动参与意识,动员社会力量参与到对移民的社会情感调适之中,建立移民社会融入长效机制。

要扶贫济困,更要扶志、扶智。加大扶贫济困救助力度,对极度贫穷的搬迁户要加强社会救助、帮扶、照顾等服务,重点提高特殊困难人群的生活能力。同时,要更加注重扶贫同扶志、扶智相结合,善用村民自治机制,让群众通过自身努力拔掉“穷根”。

采取“支部建在产业链上”“支部+产业党小组”“党支部+合作社、龙头企业、基地、党员示范户”等形式,以党组织为纽带凝聚民心,促产业发展,为实现“移得出、稳得住、能致富”的战略目标提供坚强组织保证。

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