2015年，四川省泸县被列入全国33个农村土地制度改革试点县（区、市）之一。我从泸县政协研究室岗位抽派到泸县农村土地制度改革办公室工作。
到位之初，我们面临着深入调查摸底、广集社情民意、研习改革政策、预设试点制度等任务。通过土改人员入户调查、政协委员社情民意信息、人大代表意见建议等渠道，发现全县107万人中有39万人常年外出务工，26.9万宗、24.3万亩宅基地中有3.6万宗、3.2万亩闲置宅基地及其烂而未拆的农房，常年下达给泸县的建设用地年度计划指标仅有300亩，存在农村人口外流、闲置宅基地搁置、城乡建设用地紧缺等问题。
在进一步走访农户和征求人大代表、政协委员、各民主党派和社会各界人士意见的过程中，我们掌握了大多数人对于土地制度的诉求：如希望到新村建房能够获得宅基地、到城镇安居能够盘活农村资产、到农村发展能够获得建设用地……
我们综合了方方面面的情况，坚持在中央“三条底线”管控和全国人大常委会授权的前提下，针对问题，设计制度，统筹推进农村宅基地制度改革、集体经营性建设用地入市改革、农村土地征收制度改革，支持乡村振兴，助推城镇发展。
4年多来，全县总体呈现出了耕地总量不减少、建设用地有保障、产权产能放活、乡村振兴有支撑、城镇发展有依托、农民和集体双增收的良好态势。同时，经过对改革举措及成效的梳理，我深深地体会到，一套适应时代需求的好制度，就是一台引领城乡发展的发动机。
让我们看看泸县的做法吧。
创新宅基地取得制度让人口流动“顺”起来
针对原规定“只准在本集体申请无偿使用宅基地和新村建设不能跨区利用宅基地”的状况，建立起宅基地法定无偿、跨区有偿、预置有偿、节约有奖制度，允许农户在本集体申请无偿配置每人30平方米居住、20平方米附属设施用地；允许农户在县内跨区申请宅基地，经接纳地村组同意、政府批准，实现异地有偿配置；允许3人以下的户，预先按3人标准审批，超出实有人口部分，向集体缴纳有偿使用费，新增人口后给予核减核除；农户新建占地在法定面积内有节约且不再使用的，给予一次性奖励；同时配套政策，激励农民进城安居。
通过创新宅基地取得制度，发掘出了乡村振兴的“人口适度聚居空间”，在节约集约用地的前提下让人口流动顺了起来。截至2018年底，促成了0.5万人进新村、10.5万人进城镇。2019年以来，新增编制“多规合一”规划25个，累计规划达到65个。
创新宅基地有偿退出制度让闲置资源“活”起来
针对全县在改革试点之初，农户有意愿退出闲置宅基地的状况，泸县建立起了宅基地有偿退出制度，并设计“部分退出、整体退出、全部退出、保权退出”多种退出路径，激励农民自愿有偿退出闲置宅基地，集体经济组织根据农民选择的退出方式，给予不同补偿。对退出的宅基地，除集体经济组织就地利用的以外，统一由村委会招标专业队伍拆除房屋、复垦宅基地及毗邻建设用地，并落实耕种。经村自查、镇（街道）初验、县验收，核发合格证书，并委托专业技术公司复检，报市级抽检、省级备案，形成存量建设用地空间，即建设用地指标。集体经济组织可以自用这些指标于乡村振兴，也可以在县内其他集体经济组织之间有偿调剂，还可交由政府保底收储（用于土地征收所需指标）。
通过创新宅基地退出制度，发掘出了乡村振兴的“存量建设用地空间”，在耕地总量不减少的前提下让闲置资源“活”起来。截至2018年底，退出并复垦宅基地1.85万亩，退出户户均收益4.2万元，村集体经济组织土地收益平均突破100万元。2019年以来，结合农村人居环境整治、土坯房消除，新增宅基地退出0.5万亩，现已完成0.3万亩。
创新宅基地使用制度让发展路子“宽”起来
针对原规定“只准宅基地用于农民安居”的状况，探索宅基地“三权分置”改革，建立起了房地置换、共建共享、置产经营、抵押融资制度，允许贫困人口以宅基地使用权，在统规统建的安康公寓置换房屋居住权，解决弱势群体安居问题；允许农户以宅基地使用权与第三方共建共享，农户获得住宅，第三方获得经营用房，解决农民借力改善居住条件、第三方借地创业的问题；允许农户以宅基地使用权入股新型经营主体，发展农村康养、乡村旅游等产业，解决农民借资、业主借地创业的问题；允许农户以宅基地使用权及房屋所有权向银行抵押融资，政府设立风险补偿基金与银行共担风险，解决资产变资金的问题。
通过创新宅基地使用制度，发掘出了乡村振兴的“财产价值显化空间”，在宅基地三权分置的前提下，让发展路子宽了起来。截至2018年底，促成887户借力安居，512户借力创业，帮助农户抵押融资4197万元。2019年以来，启动了共享田园项目，实施竞卖合作共享，集体经济组织向社会公开捆绑拍卖集体经营性建设用地使用权、宅基地使用权、承包地经营权，竞拍人获得一定年限使用或经营的生产生活资料，农民、集体经济组织获得收益，现已成功拍卖土地经营权面积20亩。
创新宅基地管理制度让土地监管“强”起来
针对原规定宅基地管理权集中在县级以上政府，以及单一的违法处罚方式，建立起了总量管控、底线保障、村级自治、镇级监管、县级督导和超占有偿、严重违占拆除的制度。一是确定宅基地使用的总量和最低保有量，节余利用土地，保障乡村发展所需。二是落实村级主体管控。建立起土地管委会、股份合作社，健全村民自治章程，民主管理集体土地。三是增强镇级管理权能。向镇政府下放宅基地审批权、委托执法权，化解看得见管不着的问题。四是强化县级监督职能。建成宅基地信息化管理平台，建立起县对镇村的定期抽查制度，确保监管到位。五是区分具体情形执法。对宅基地轻度超占行为，给予行政罚款，并由集体收取有偿使用费；对严重的超占、违占行为，给予强制拆除。
通过创新宅基地管理制度，发掘出了乡村振兴的“基层自我约束空间”，在权责统一的前提下让土地监管强了起来。截至2018年底，促使违占现象减少了80%以上。2019年以来，对2015—2018年的农村土地制度改革三项试点工作开展全面审计，发现监管漏洞，弥补相关短版；聚力大棚房拆除，同步加强农房违法占地行为执法；开展“两违”治理，改善不动产登记，力争形成要么确权登记、要么备案登记、要么强制拆除的农村土地与房屋管理格局。
创新土地入市和征收制度让建设用地“多”起来
针对原规定禁止集体土地使用权出让、转让、出租用于乡镇企业和公益设施之外的非农建设，以及城乡建设用地供求失衡的状况，构建起了城乡统一的建设用地市场，原则上以土地征收方式保障公益性用地（含城镇建设用地），以集体经营性建设用地入市方式保障非公益性用地。实践中，对现状是集体经营性建设用地且符合规划的，给予确权登记，可凭证入市；对不符合规划的，采取规划调整与立案查处相结合的办法，可完善手续后入市；对宅基地复垦出的节余建设用地指标，可经过规划布局、行政审批调整为集体经营性建设用地入市。由于泸县存量集体经营性建设用地仅有144宗2945亩，不能满足日益增长的乡村振兴项目用地需求，转而依靠宅基地退出节余指标调整为集体经营性建设用地，进而实现了项目用地的应保尽保，促进农村一、二、三产业逐渐融合，催生了田园综合体、旅游综合等新形态。
通过创新土地入市和征收制度，发掘出了乡村振兴的“产业融合发展空间”，在土地市场城乡统一的前提下让建设用地多了起来。截至2018年底，入市土地505亩。2019年，计划新入市300亩，现已实现117亩。
（作者系四川省泸县政协研究室主任、农村土地制度改革试点领导组办公室成员）
