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应对城市收缩,不应盲目打“人口争夺战”

2019-04-11 10:42:32  来源:中国网

盘和林中国财政科学研究院应用经济学博士后

4月8日,国家发改委发布了《2019年新型城镇化建设重点任务》,并在其中首次提到“收缩型中小城市”概念,强调收缩型城市要转变增量规划的惯性思维,通过瘦身强体引导人口和公共资源向城区集中。至此,收缩城市的概念由学界正式上升至我国政府层面,如何应对中小城市的收缩新常态引起广泛关注。

“收缩城市”的定义源于德国学者菲利普•奥斯瓦尔特的著作《收缩的城市》,是指城市人口逐渐流失、失去经济发展活力的现象,具体表现为由信息化、城市化、老龄化和社会结构转型等原因造成的城市人口总量减少、发展用地空置及产业经济衰退等现象。这一概念由学界上升至政府层面,既是理论研究对现实问题的灵活应用,也是对当前部分政府官员增量规划惯性思维的正向规范引导。

据统计,自2000年至2010年,我国人口密度减少城市达180个,其中29.89%的市辖区出现人口外流现象,集中分布在东北和长江经济带地区。城市收缩不再只是针对欧美地区的研究课题,也成为我国城市规划过程中需要重视和理性应对的现实问题。随着我国城市化进程的推进和人口刘易斯拐点的出现,大城市人口集聚、中小城市收缩显著逐渐成为城市发展新常态,这是不同规模城市利益在新型城镇化进程中的再分配,也是工业化向信息化转变发展的新趋势,符合城市进阶的基本规律。因此,理性把握城市规模发展变化趋势,才能适应经济发展规律,科学制定城市发展规划,推进城市建设,优化人口和产业布局,提高城市发展质量。

城市收缩的本质在于核心产业的衰退带来的增长动力弱化丧失,继而造成城市发展相对迟滞、经济效益低下、就业容纳力降低及劳动人口的流失。随着城市化进程的加快及“互联网+”的迅猛发展,实体经济对地方性资源的依赖大大降低,地方性经济中心原有区位优势弱化,资本、劳动力、贸易活动也随之转移。基于此,中小城市收缩现象是我国去工业化过程中的新趋势,也是城市发展进程中不可避免的发展阶段。

对此,应对城市收缩既不能一味的进行空间扩张违背城市发展规律,也不可针对人口流失出台“治标不治本”的人口吸引政策。诚然,出台“低门槛”乃至“零门槛”落户政策,能够在“城市人口争夺战”中取得一定成效,但能否长久地留住人口并转化为经济发展活力才是关键。相比之下,大城市取消落户限制能够产生更为显著的虹吸效应,也更加符合大城市人口集聚的发展趋势。对此,《重点任务》提出加大户籍制度改革力度,提出“Ⅱ型大城市全面取消落户限制、Ⅰ型大城市全面放开放宽落户条件”等举措,以推动人员流动自由化和公共服务均等化。

针对中小型城市的收缩趋势,城市政府应主动摆脱传统人口增量的束缚,回归对城市规模的理性认知,积极进行精明收缩、减量规划,减少盲目逆势扩张带来的资源浪费。以苏南地区精明收缩发展策略为例,在规划过程中坚持土地集约、弹性规划、公众参与和保护耕地等原则,借助以设施环境完善引导集聚、结合产业基础培育特色产业、依托存量空间实现产业转型升级等优化措施,将人口、产业等经济发展要素融入生活、生产空间的设计研究中,因地制宜推动居住集中的适度化、工业集聚的高效化及产业发展的规模化,最终实现人口与空间同步收缩的基础上保持区域经济活力、释放经济发展潜力的目标。

应对收缩趋势,城市政府应根据人口和产业需求进行空间设计和城市规划,加强对重大工程项目和财政支出的管控,以“控制增量”。与此同时,挖掘历史人文底蕴,优化宜居生态环境,以“盘活存量”。结合地方特色,通过进行科学减量规划、提高整体教育水平、完善公共服务设施等措施营造富有活力、开放包容的创新创业环境,以提升城市经济发展活力。(责任编辑:唐华)

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