贾丽萍：健全农村环境综合治理体系

当前，农村的生态环境与城市生态环境的治理和保护相比，农村的生态环境问题还没有得到明显改善，形势依然比较严峻。《2016中国环境状况公报》显示，广大乡村地区的生态环境整体质量偏低，主要包括：耕地质量问题、耕地退化等问题严重；过度使用农药和化肥导致的农业面源污染；对水体和土壤的有机污染；农业生产生活中垃圾随意堆放焚烧对大气的严重污染；农村环境设施落后，环保投入不足，等等。

通过对我国三个生态文明试验区的农村环境问题进行法制分析，发现试验区环境立法中存在城乡二元不平衡的结构，即相比城市生态文明建设的立法研究与立法实践较为先进、成熟的现状，农村生态文明立法体系探索依然滞后，在一定程度上制约了国家生态文明试验区建设。“文明本身就是由各种规则和习惯组成的制度。”2015年中央一号文件首次提出推进农村法治建设以加强农村生态保护。但是，当前，生态文明立法依然侧重以城市为中心，立法上存在的城乡不公平导致农村环境综合治理体系不健全，主要体现在以下几个方面：一是农村生态立法数量少。与农村生态文明建设相关的法规规章数量偏少、难成体系，农村生态立法数量远不如城市生态立法数量。二是农村生态立法条文较少涉及。虽然当前三个试验区的生态立法覆盖了污染防治、资源保护、生态治理等多方面的内容，但是，没有把农村生态立法当成系统性工程，相当一部分内容规定缺乏综合性、系统性、全局性的考量，目前，侧重以控制工业污染为主、以改善城市环境质量为目标的立法目的，一定程度上边缘化农村生态保护问题。以大众关切的大气污染问题为例，有的省专门出台了《机动车排气污染防治条例》，但是规定的内容只集中于城市交通大气污染治理方面。2017年，有的省实施了《大气污染防治条例》，单从法规命名上看这是一部综合类的有关大气污染治理的地方性法规，然而这部法规除去总则和附则两章，其他主体章节立法设计基本集中于工业和城市大气污染治理，对于广大农村中存在的农业垃圾、秸秆随意堆放焚烧造成的污染大气问题却较少涉及。三是缺乏专门针对农村环境保护的省级统领性法规或规章。福建还没有出台相关的专门性法规或规章。四是现行有关农村生态文明的立法散见于不同的地方性法规规章中，有关农村生态环境的重要保护或者防治对象的重点立法相对滞后。在不同的农村生态重点立法对象或重点立法领域，三个试验区都存在立法滞后性问题。目前，农村生态文明建设仍存在上述诸多问题亟待改善，农村生态立法现状无法满足国家生态文明试验区建设的需要。

十八届五中全会要求必须加快对生态环境短板进行补齐，标志着我国生态文明建设新阶段的到来，已经从理论探索进入到制度实践。如今，探讨生态文明试验区立法存在的问题，需要研究解决具有核心意义的关键问题，毋庸置疑，农村环境成为影响生态文明水平的主要难点与障碍。当前，需要进一步加强城乡一体化的立法保障，补齐农村生态建设短板，将农村环境立法和城市环境立法放在平等重要的位置，才能更好地建立起以可持续发展为目标的资源节约型、环境友好型社会。

加强立法。要完善农村生态文明法律体系，必须从立法层面对涉及农村环境保护、资源节约、污染治理等问题给予特别关注，摒弃过去不合理分配城市和农村立法资源的方式。 根据我国幅员辽阔、不同的生态文明试验区之间经济社会、生态环境情形迥异的现状，应针对本试验区的农村环境情况制定农村环境法规规章，因地而异，鼓励区域立法创新。

建立农村环境整治财政投入机制和管理机制。针对当前农村环保基础设施薄弱、环保资金投入不足的问题，要建立农村环境整治财政投入机制和管理机制，在设立专项资金管理的同时，确保资金的适度倾斜，鼓励社会资本参与多元化的农村环境基础设施建设与运营。

通过激发农民参与环保工作的积极性来提升农村环境保护工作。要调动更多农村居民积极参与环保工作，让他们对农村环境污染进行有效监督，实际参与的同时对农村环境保护有更多的感触，并出谋划策制定农村环境保护法律，为国家建设环境友好型社会贡献力量。地方政府应加大力度宣传农村环境保护法律法规，使每位农村居民都明白乡村环境保护的重要性，增强居民整体的法律意识，并在现实生活中增强维权意识，拒绝农村污染行为，切实解决农村环境污染问题。

内化生态文明的信仰。寻求多途径增强农村居民环保意识，一方面能够让更多的环境保护人士开展下乡活动，向农村居民宣传环保的重要性，另一方面可以在农村地区通过环境污染难题的解决，让农村居民对环境保护产生共鸣，并积极帮助地方政府搞好农村地区环境保护工作。在通过严密的法律保护生态环境的同时，要重视内心教化，在全社会营造尊重自然、顺应自然、保护自然的良好氛围，让保护生态文明意识深入人心。针对生态文明教育法规缺失的问题，要尽快制定出台相关法规，做好生态文明教育的顶层设计，实现生态文明教育常规化、系统化。

2014年修订的《环境保护法》第33条提到了对农业环境的保护，推动农村环境综合整治，体现了我国生态文明建设的迫切要求。《固体废物污染防治法》第49条也作出了明确规定：“农村生活垃圾污染防治的具体办法，由地方性法规规定。”但是，现实是，有的省份没有出台相关的地方性法规。国家环境立法不可能涉及所有方面，试验区的地方立法机关应当充分发挥地方环境立法的补充作用，为治理本行政区域的农村环境问题提供充分的法律依据。事实证明，只有完善农村生态文明法律体系，农村生态才能得到进一步保护。随着经济发展水平和公民科学文化素养的提高，社会各界都普遍意识到生态是一个整体，非政府组织、绿色团体、研究机构、企业、社区以及个人，以各种方式参与和支持农村生态文明建设，将进一步完善农村生态文明法律体系。