城市化大潮不可阻挡，在这一社会进程中，城乡之间应秉承何种互动、博弈关系？城乡融合、统筹的关键节点在哪里？传统的城乡二元结构如何突破？作为国家中心城市的广州，正面临这一时代课题。白云区既有中心城区，又有农村区域，是广州最具标本性的城乡结合区，变革传统城市化道路，建立新型城乡互动关系，白云区正承担着先行先试的重大使命。
旨在避免传统城市化陷阱，保持城乡经济社会活力，白云区已展开城乡统筹发展探索。权威专家认为，破题城乡统筹，核心在于重构政府与市场、城市与农村、市区与基层的利益关系。
●南方日报记者 黄伟实习生 曾晓蕾
难题
城乡公共服务均等化如何兑现
宽阔的马路，整齐的楼房，人流如织，这里是白云区太和镇永兴村。如果不是行政地名，很难将这里和农村二字挂上钩，这里早已是发展成熟的城区。
深入了解一番后，记者还是发现了永兴村与城区的差别。村党支部副书记徐国强说，该村拥有户籍居民8000人，外来人口近30000人，工厂企业3000多家，大到治安管理，小到绿化保洁，公共服务还是由村里提供。仅拿治保队一项来算，每人月工资3000元，一年的经费支出就是180万元，这都由村集体经济买单。
上述一幕正是广州推进城乡统筹发展的最大瓶颈。当前，广州市政公共基础设施建设与管理未能覆盖农村、城中村以及一些城中村转制的街道。
换句话说，最基本的公共服务均等化问题尚未解决。差距和不平衡既体现在城区之间，更体现在城乡之间。
中国（海南）改革发展研究院院长迟福林曾言，城乡统筹的焦点问题是城乡公共服务均等化，这是缩小城乡差距，推进城乡一体化的基础性工程。“长期以来，农村公共产品供给遵循的基本原则是‘自力更生为主、国家支持为辅’，农村公共产品的供给主要不是公共财政，而是农民自己。从现实情况看，缺乏稳定的筹资机制。”
其实，从全区层面统筹城乡公共服务，白云区也作出了有益尝试。如曾在全省首创农村卫生镇村一体网格化管理，旨在为农村提供近似城市的免费公共卫生服务。从今年开始，启动幸福村居创建活动，力争到2015年，总体实现农村村居公共服务水平“三改善、三提高”，包括宜居宜业水平、生态环境状况、社会管理服务等多个层面。
一位熟悉白云区情的研究人士认为，由于历史欠账太多，补齐公共服务均等化短板，需要公共财政大手笔投入，仅靠白云区自身不足以解决问题，需要市级财政统筹或转移支付。
困境
化地不化人如何破解
理论界普遍认为，城市化水平与地区城乡差距成反比。城市化程度越高，城乡收入差距就越小。当前，城乡一体化的核心还是城市化。
传统的城市化路径已经受到挑战。1月9日，广州市委十届四次全会分组讨论会现场，白云区钟落潭镇党委书记李恒丰的一番话引起了省委常委、广州市委书记万庆良的关注。
“一个200平方公里的镇，有十来个项目在这里征地。”李恒丰说，政府收完地之后就不管了，但随着项目的建成，周边又会形成新的城中村。为何？项目投产带来的生活居住需求，刺激当地农民违章建房。
他提出，在新规划一个项目时，应该统筹考虑如何使当地农民转为市民，根本途径是把农民传统的依靠土地为生的生存方式，转变为以读书工作为出路的城市生存方式。
万庆良当即回应，“规划如何到村、到人，是一个新问题。农民失去了土地怎么办，怎么让他们转为市民，需要很好地研究。”
这一案例揭示了两个问题。立足当前，失地农民的利益需要得到合理的补偿，放眼长远，必须考虑到这一群体的可持续发展。这一困境也是白云区及广州市的一个缩影，在行政主导的城市化路径下，往往是“化地不化人”。
白云区已迈出了一小步，即做好大项目配套的村社建设留用地的落地开发，要求同步选址、同步用地报批、同步规划许可、同步实施建设和同步投入使用，切实保障失地农民利益。以前，这一类用地要么由于规划原因未能落实，要么落实后报批太慢，基层村社不能共享城市化发展成果。
立足长远，白云区正全力推进村庄规划编制。力图以规划为抓手，引导村民参与，摸清发展家底，明晰发展思路，彻底走出“村村开火、户户冒烟”发展乱局。
出路
体制机制创新能否突破
城乡统筹需要真正突破长期以来形成的城乡二元结构，这必须依赖体制机制创新，重构利益分配格局。
省社科院针对白云区的一份调研报告指出，财权与事权匹配，是城市建设、城市治理的基础制度。白云区城市化进程中，事权与财权的匹配问题更为突出。
一是乡镇在实际上承担了城市功能，特别在城市化进程中，随着流动人口的增加和城市功能的增强，城市治理事务增多，城市公共服务功能需求提高，财权应与之相适应。二是新商圈的形成吸引企业进驻，如连锁商业、零售巨头，但这些企业的税收多在总部缴纳，税源背离使这些企业所在的街区为其发展做了大量管理服务工作，如治安、计生、流动人口管理等，付出了大量行政管理成本，但没有得到相应的财力分配。三是居住区的形成和扩大，大量人口流入，工作与纳税不在居住街区，人口流入街道财政支出大幅增加，却没有得到相应财权的补偿。
专家坦言，消除城乡二元体制必须探索财税体制改革，建立市、区、街（镇）各级政府之间合理的财税配置机制，而这一点最难突破。
实现城乡统筹还需要建立政府、社会、市场良性互动的合作治理机制。从行政运行来看，区职能部门、镇街、社区关系尚待理顺。目前，镇街承担了过多的社会管理和城市管理事务，社区居委会、农村村委会及城市化转制社区中集体经济组织，承担了大量行政职能，挤占了社区治理、社区服务或发展经济的资源，迫切需要得到改变。
白云区正实施农村及城市化转制社区的“三资”管理改革，力图建立“产权明晰、权责明确、经营高效、管理民主、监督到位”的集体经济管理体制和运行机制，为基层治理松绑。
农村经济管理研究专家查振祥认为，农村集体经济组织改革核心是产权改革，采用合作股权买断的形式，促进股权转让流动，使经济组织真正往企业化方向发展。
■专家访谈
省政府参事、省社科院原院长梁桂全：
调整城乡利益结构消除体制性障碍
省政府参事、省社科院原院长梁桂全先生非常关注白云区的改革发展。去年8月，省社科院曾专门成立一个课题组，针对白云区新型城市化作战略研究，梁桂全亲自担任课题组长。在他看来，基于广州市情及白云区情，城乡一体化是白云区走新型城市化道路的重中之重。
“白云区面临的情况在广东乃至全国都具有普遍性和典型意义，探索统筹城乡的经验，本身具备重大意义，也从根本上解决了广州新型城市化的重大难题。”梁桂全说，白云区应瞄准城乡一体新型城市化试验区这一目标寻求突破。
南方日报：在您看来，白云区走新型城市化道路最大的特殊性在哪里？
梁桂全：白云区是由30多年前的城市郊区发展起来的，在城市中心区不断扩展中，处在尴尬的城乡结合部；在摊大饼式的城市扩张格局中，陷入了低端化的“洼陷”中，积累下不少问题。如城乡区域发展不平衡，城乡基础设施滞后，公共事务服务管理落后、土地资源利用、环境保护压力很大，面临着巨大的城乡转型升级改造的二次城市化历史任务，情况错综复杂，任务十分艰巨。这种情况在广东乃至全国都具有普遍性和典型意义。
白云区的新型城市化建设只有解决好传统城市化带来的城中村问题，以及城区中心与周边农村地区发展差距的“二元”结构问题，才能打破城乡结合部城市形态低端锁定。如何探索城乡结合部新型城市化道路，是一个新的历史课题。如果我们能够成功破解城乡结合部的新型城市化和城乡高端化问题，本身具有重大意义，也从根本上突破广州新型城市化的重大难题。白云区可以考虑建立“城乡一体新型城市化试验区”，大力改革创新，促进城乡融合，构建城乡结合部新型和谐关系。
南方日报：破解城乡“二元结构”这一老大难问题，应该从哪些层面入手？
梁桂全：从宏观方面看，必须调整城乡利益结构，消除体制性障碍。逐步建立城乡统一的劳动就业、户籍管理、社会保障、教育税收等制度，形成有利于城乡相互促进、共同发展的体制机制。从改变重工轻农、重城轻乡的经济与社会发展格局入手，按照城乡统筹、协调发展的要求，通过向城乡结合部、农村地区的财政倾斜和对失地农民的利益补偿，使城乡利益结构趋于合理，为农村管理向城市管理转化创造条件。
当务之急，应该大力促进城市基本设施向农村延伸以及公共服务在城乡间的均等化。目前，广州市政公共基础设施建设与管理未能覆盖农村、城中村以及一些城中村转制的街道，不少农村最基本的水、电、路、绿化、排污等设施都未纳入市政管理，基本靠集体投入资金解决，随着外来人口的增多，已出现了系列问题。应该探索合理的财政分摊机制，建立一体化的市政公共基础设施建设和管理体制，改善城市人居环境，提高城市建设水平。应该加快构建城乡一体的社会保障体系，进一步扩大城乡住房、就业、医疗、养老等各类保障的覆盖范围。
南方日报：城乡统筹发展，土地资源是一个核心问题，应该如何化解？
梁桂全：国家所有与集体所有的二元结构土地制度，是城乡二元化的经济基础，也是城乡一体化的根本阻力所在。在加快土地确权基础上，重构科学有效的农民土地权利保护机制，创新农村土地流转方式，由政府征用零散的集体土地，通过土地储备，集零为整，并对所征土地进行一级开发，为政府解决土地开发不规范所带来的管理成本和后遗症，为新一轮第二、三产业发展储备用地资源。在农村集体建设用地流转、农村土地承包经营权流转等方面，白云区应加大改革力度，在全市起到示范作用，优化土地利用结构，清理闲置土地，盘活存量土地。
同时，强化土地利用规划约束和用途管制。针对白云区目前建设用地紧张，可适当调整用地指标，加大对白云区的支持。农民整体土地转建设用地的过程，应当是农民分享城市化和工业化成果的过程，应积极探讨经批准的经营性用地应使征地农民能够长期分享土地增值收益的办法。此外，市、区协商以节约用地最大化，科学用地收益最大化为目标，推进城市化。
南方日报：城乡统筹还需要哪些机制配套？
梁桂全：政府内部要实施一场“自我革命”。区层面主要是转变政府职能，实现政府科学定位，加强经济调节、市场监管、社会管理和公共服务职能，减少对市场机制的直接干预。市层面要加强上层管理设计，尤其是逐步理顺在财政、税收、金融、投资和社保等领域的分工和职责，做到规范体制、明确责任、加强激励、强化约束。
编辑：ZHONG 责任编辑：杨嘉
