我们很少看到，市委市政府如此密集地释放城乡统筹改革的信号，我们对此唯一可以作出的解释，就是在过去的一年，温州在城乡统筹上已经取得一个良好的开端，如今，我们需要承继前一阶段的成效，一如既往地在这个改革中有所作为且大有作为！ ——题记
翻开温州曾经的版图，这个区域犹如“百衲衣”——密密麻麻的290个乡镇总数，高居全省首位，占全省的22%；街道仅30个，占比仅高于丽水；乡镇平均规模43.75平方公里，比全省平均小34平方公里；乡镇平均人口2.36万，远远低于全省平均水平……
这组数字不仅仅令人难堪，更大的问题是，这样一盘散沙形成的行政区划壁垒，使得城市化无从谈起，城镇化的推进，也受制于区划格局变得举步维艰。
从去年2月份开始，温州着手实施有史以来最大规模的乡镇重组，到5月底，这项工作基本结束，经过不到半年的时间，全市乡镇街道数量缩减率达54.8%。同时，各乡镇、街道规模也相对均衡。这次区划调整创造的“温州速度”，让许多人都难以想象。但人们可以理解的是，当大多数人的意愿形成一种合力时，这股力量将无坚不摧。
温州城乡二元结构长期存在，且地区差距在不断拉大，这是一个大背景。针对现实谋求破解之道，作为市委、市政府的重点工作，城乡统筹也反应了一种民意诉求。但是，我们先前的所有努力，都没有改变这种滞后的状态，如果客观分析缘由，可能涉及很多问题，但很明显的不足，就是没有理顺上和下的关系，没有整体和更加科学的系统方案，没有翔实的全局性规划，没有相互促进的体系建设。
去年温州出台的城乡统筹改革方案，正是对症下药的有效举措。而区划调整作为统筹城乡发展的切入点，自然也就顺势而为，它通过深化乡镇管理体制改革，打造城乡一体化发展的新平台，与政经分开、资地分开、户产分开和股改、地改、户改的“三分三改”，与引导农民跨行政区域到规划小区建房、鼓励农民到中心镇集聚的农房改造，形成了一个整体关系，并按照循序渐进的原则，启动了温州城乡统筹改革方案的全盘实施。
看成绩——
城乡水闸已开启
逐渐积累的资本，使温州坐拥大都市的雏形。但这艘“航母”由小舢板拼凑的事实，始终掣肘着区域的发展。“小而多、小而弱”的乡镇行政区划，切断了城市形态、结构和功能的有机联系，而且被严重稀释的公共投入，也犹如天女散花，既不能雪中送炭，也做不到锦上添花。
去年，按照“1650”大都市的整合目标，一场大刀阔斧的行政区划调整，直指绵延繁乱的村镇带和村镇群。通过撤乡镇建街道和乡镇撤扩并，全市乡镇（街道）数从290个缩减到132个，其中乡镇数从262个减少到71个，街道比例从10.3%提升到45.8%，乡镇的平均人口从2.36万上升至7.45万。
乡镇区划调整，不仅优化了我市城乡空间形态，提升了城镇与城市的集聚功能，而其更深层次的意义在于，从城市化的角度、从能更多地吸引农村人口到城镇城市集聚的角度，来修编新的城乡体系规划和区域总体规划。
区划调整的城乡“重组”，为后续工作夯实了发展平台。而“三分三改”作为统筹城乡发展的核心，则箭指城乡二元结构的靶心。从户籍、土地、资产，全方位把脉城市与农村梗阻顽疾，我市依次开出“单方”。
如果说，长期以来农村土地、产权、户籍等城乡二元制度安排，严重阻碍了温州的城乡一体化进程，那么，农房集聚改造作为一个有效的切入点，如今渐渐打开的这道统筹水闸，则不断激活了各种要素的流通，也“激活”了农民进城的意愿。我们从龙湾区梅岗社区农房集聚建设意向签约3天之内达100%的场面就可窥一斑。“过去，农民要进城建房，有想法却没办法，有思路却没出路；现在，政府找到了办法和出路，能够让他们实现想法。”梅岗社区所在街道龙湾海城街道办事处主任潘国华说道，如今农村大部分人口都在从事非农产业，但生活方式还处在农村的层面。基于对这种现状的改变，农民希望与市民对等、农村希望与城市接轨，也就变得极为迫切。
这种民意基础，使得农房集聚改造顺利开展。在坚持“农民可接受、政府可承受、发展可持续”和 “依法、自愿、有偿”的原则下，我市大力提倡“就地就近、跨域联建、户为单位、鼓励连片”，相继出台了县、镇、点3个层面的农房改造集聚建设实施意见、方案和细则。同时，各地还在跨域安置、政府回购、鼓励连片、困难救助、规费减免、审批简化等方面积极寻求创新。如乐清的跨镇置换集聚、泰顺的无区域生态移民功能区、永嘉的模拟对照安置、瓯海的竞争性选址、文成的梯度置换安置、鹿城的系数法差异安置等，都在实践探索中逐步完善。
与此同时，都市功能区和中心镇管理新体制基本建立，村级组织“转并联”有序推进，为城乡统筹发展搭建了有效的组织架构，开启了温州城乡统筹发展的新篇章。
看不足——
制度缺陷要完善
诚然，城乡统筹综合改革在温州从起步到加速，只用了很短的时间，但在具体实施中，还是存在明显的项目差异和遭遇诸多问题。特别是比肩其他兄弟城市，铆足劲头奋勇争先时，温州依旧被各种问题牵绊住脚步，甩不开膀子让自己跑得更快。
“城乡统筹综合改革是否成功，不仅取决于以政府为主导的综合改革试点的具体政策和措施，而且取决于各类主体之间的‘利益调整’和‘观念转变’。”市委党校教授金勇兴认为，对于老问题和涌现的新问题，必须抓紧给出对策。
业内专家的观点，可以作为执政参照，但具体到部门、乡镇，一些摆在眼前的现实，也暴露出诸多问题。
比如农房集聚改造，我市首轮试点镇农房改造集聚项目点，大多在新一轮规划修编之前选址，一些集聚点并不符合“1650”城市化体系的优化布局要求，尤其是乡镇区划调整后新社区建设布局有了大的变动，原定的项目点可能会难以形成社区集聚效应；如何推进跨域集聚，在用地、资金、人员迁徙、中心镇发展和资地平衡等方面，缺乏县级以上层面的统筹考虑。同时，要素制约有待进一步破解，筹资困难的情况还要进一步扭转。这些问题没有消除，因此，各地普遍存在布局选点比较零乱，开工率不够高，开工量不够大，单体规模偏小，城乡建设用地增减挂钩政策研究不够，相关配套没有跟上，各地工作进展不平衡等问题。现在全市203个农房改造集聚项目当中，31个是2011年前开工的老项目；集聚点占地面积60亩以下的138个，占68%，其中30亩以下的61个，占30%。
再比如，对推进“三分三改”存在畏难情绪，认为经济富裕村难股改、空壳村无资产可改，股改地改总体进展不快。尽管我市村经济合作社换届选举完成较早，《村经济合作社证明书》的发放也达到了3270份，但据调查，目前，大部分村的账户还是原来村委会的账户，更换到村经济合作社难度较大，因而导致村经济合作社不能真正承担起村级经济管理事务；基层农经力量较为薄弱，目前，镇（乡、街道）农经普遍存在机构设置不明、专人配备不足、岗位职责不清等问题；由于各地党委、政府，特别是乡镇党委政府主要领导及村干部的思想认识不一，一些地方对该项改革工作的重视程度不够，导致我市农村集体资产产权制度改革工作进展很不平衡。从市农业部门调研曾发放的3270份《村经济合作社证明书》结果看，目前，大部分村的账户还是原来村委会的账户，更换到村经济合作社难度不小。同时有报告显示，当前我市的土地流转由从前“有地无人种”转变为“想种没有地”，如果要实行农村土地的“定量不定位”管理，推进农业规模经营，就必须要有相关政策扶持。
同时，在区划调整基本结束后，如何强化中心镇和功能区的管理和建设？当前的中心镇布局各功能区是否还有优化的余地？要素组合如何更加到位？等等问题都将成为进一步拓展城市发展空间的关键，这些认识，各地都还没有形成一致的观点。
总之，统筹城乡改革，各地思想认识需要再提高，真正确立城乡统筹是转型发展一大战略的理念；体制改革需要再深化，当前破除城乡二元结构仅是冰山一角，还有大量艰苦细致的工作要做，政策制度设计的系统性、联动性和操作性需要增强，都市功能区、中心镇与办事处、社区的管理体制亟须理顺；当前“三农”问题仍然是全局发展中的薄弱环节，促进农民持续增收、转变农业发展方式、改善农村公共服务、提高基层管理服务水平的任务非常繁重，迫切需要全面加大城乡统筹工作力度。
看愿景——
城乡一体会有时
去年11月，温州市成功获批全国农村改革试验区与“农村产权制度改革”试验项目。这是温州继1987年成为全国首批农村改革试验区后，再次承担新一轮农村改革试验任务。业已拉开框架的温州大都市，将如何揉合产权制度改革，给百姓的期望一个完满结局？
“城市版图增大，有利于城市功能的网络布局，进而重点突出、功能协作，描绘出一个理想的体系状态。” 市城市规划设计研究院总规划师林观众告诉记者，长期以来，城市规划和乡镇规划处于相对独立的状态，这就使得城市和乡镇在功能配套上，难以达到协调规划、互为补充的和谐效果。“全市一盘棋”，用统筹的思维进行谋划、布局，合理分担城市功能，凸显规模效应，城市功能区才能跳脱出概念，实实在在地体现其价值。
从温州发展滞后的历史原因中，我们可以清晰看到，发展不快的主要原因是投入不足，投入不足的主要原因是环境不佳，环境不佳的主要原因是半城市化现象突出，而城市化不足的根本原因则是制度创新不足。在这种连带关系中，任何一个环节出现了问题，都会影响全局甚至打乱发展节奏。这些问题的破解，必须依赖于城乡统筹改革，也就是说，统筹城乡改革对温州来说，已经没有退路。因为加快城乡统筹，是推进工业化和城市化、实现现代化的必由之路，是温州未来转型发展的必由之路。
温州统筹城乡发展确立的基本原则，正是与此相对应出台的细化举措，即以“三分三改”为核心，以都市功能区和中心镇建设为平台，以村级组织“转并联”为基础，以农房改造集聚为切入点。这些工作，都已经进入了实质性的实施阶段。经过一年时间的运行，我们可以用事实来证明，这些工作的创新方向没有错，顶层设计也没有问题，一年多的实践过程，尤其在日臻成熟的制度、要素保障下，各种成效已然显现，比如乡镇行政区划调整基本完成、农房改造集聚建设全面展开、村级组织“转并联”有序推进、村级集体资产股份量化和农用地流转进展顺利、中心镇管理体制改革力度加大、社会保障制度改革稳步推进等等。
但是，所有取得的成绩，说到底还只是冰山一角。特别是这个愿景的实现，很难靠自然“进化”从而水到渠成。因此，各地应当明晰统筹城乡改革的归宗要义，它让农民共享城市发展成果，同时让农村为城市拓展更大的发展空间。两者间这种相辅相成的关系，在今后会得到更加全面的体现，作为各级党委、政府，必须形成这种共识。
城乡统筹改革，涉及到统筹土地利用和城乡规划、统筹城乡产业发展、统筹城乡基础设施和公共服务、统筹城乡劳动就业、统筹城乡社会管理，而所有这些统筹，必须有一条主线作为支撑。只有大的平台，才能承接人口、产业的转移，才能有条件实现城乡的均衡发展，让农民真正享受与市民一样的待遇。
温州的农村，离城市并不远，但也不近。我们撇开空间距离要把城乡拉到一起，就必须在体制创新上多动脑子，在制度变革中多想办法，致力于这样的探索，那么，“城乡一体”的统筹发展，也许就不会遥遥无期！
责编 早生
