中国城镇化进程正以大约每年1%的速度快速推进。目前，城镇化率约为45%，预计到2020年可达70%，基本接近发达国家水平。城镇化进程中，农民将大量减少，但农村不会消亡，农业经济依然会在国民经济中占有重要一席。如何在城镇化进程中走出一条城乡协调发展的路子，提升农业产业化程度，持续增加农民收入，加快农村现代化建设，是一个重要的课题。
长沙县地处湖南省会长沙市市郊，总面积1997平方公里，总人口78.8万。近年来通过实施城乡协调发展，使长沙县国民经济连续五年保持了17%以上的增幅，2008年完成GDP370.3亿元，完成工业总产值714.4亿元，完成财政总收入40.7亿元。城镇化加速推进，城镇化率达45.6%。在第八届全国县域经济基本竞争力评比中排名百强县第37位，跃居中部第一。荣膺2008年度全国中小城市实力百强、全国最具投资潜力中小城市百强、全国最具区域带动力中小城市百强称号，并被列为全国18个改革开放典型地区之一。可以说，长沙县城镇化进程中的城乡统筹发展问题具有非常典型的意义。实践中，我们认为有如下问题值得探讨：
加大财政倾斜力度，促进农村现代化发展
由于基础差、底子薄、资金缺失、设施不完备等多方面原因，农村地区无法依靠自身力量实现从传统农村向现代化农村的完全转变，必须依托政府加大财政投入，加强农业基础设施建设，加快发展农村公共事业，促进农村现代化的纵深发展。然而从历史上看，由于我国长期以来实行城乡二元的财政体制，在财政分配中没有很好地兼顾城乡公共品供给的均衡性，财政资源在城乡之间配置严重失衡。一方面造成农村文化教育、社会保障、基础设施等建设的滞后以及公共服务能力的严重不足，农村经济发展严重滞后。另一方面，使得财富从农村流向城市，加重了农民负担。尽管实行了农村税费制度改革，但受“非对称性”分税制体制影响，农民增收依然受到严重制约。因此，统筹城乡发展，不能仅仅从农业和农村本身入手，更应切实加大财政支出的倾斜力度，为农村现代化建设提供物质基础和政策保障。
首先，财政要加大在农村公共服务供给上的支出力度，不断推进城乡公共服务供给的均等化。应合理界定各级政府在农村公共服务供给中的职责，提高农村的教育水平，完善农村的社会保障体系，进一步加大农村生产性公共产品及服务的提供力度，逐步实现城乡基本公共服务供给的均等化。
其次，要积极推进税制改革，统一城乡税制。城乡税制的统一必须以税收的公平为前提。要通过改革，彻底取消不符合社会主义市场经济要求的税种，合并重复设置的税种，使税制得到简化、结构得到优化，营造平等的税收环境，避免因税收制度、政策的不公平而扭曲市场竞争机制的运行，更好地发挥税收的调控作用，消除多年来二元税制给农民带来的不公平税收待遇，促进纳税人之间的平等竞争和城乡经济社会的协调发展。城乡税制的统一还要遵循效率原则，以尽可能小的税收成本取得尽可能大的税收收益。税收收益不仅包括取得的税收收入的数量，还涵盖因税收的调控，带来的产业结构优化、资源配置效率的提高、促进社会经济稳定发展所产生的间接效益。效率原则要求税收制度科学简便，税款征收讲求效率，最大限度地节省征纳双方的费用，彻底解决长期以来存在的税收效益低下的突出问题。
第三，在加大财政倾斜力度的同时，也要规范农村财政资金使用与管理，使财政支出对农村现代化发展发挥最大的效力。(1)地方人大和上级财政部门应加强对支农资金的投入、监督及审查，各级地方财政应根据《农业法》加大对农业支出预算的管理，建立完善的预算执行监督机制，确保财政支农资金的增长幅度和合理使用。财政部门应积极完善逐级拨款制度，加强对下级财政部门资金的审计和监督，避免地方和基层财政部门挤占、截留、挪用项目资金，确保项目资金及时足额到位，规范所下拨财政资金使用的合理性。(2)改革和完善立项及资金分配方法，财政部门应主动积极参与项目的立项评估工作，立项时要引进竞争机制，实行公共竞争招标。招标时，各级主管部门要规定项目的技术含量和其他技术经济指标。在进行资金分配时，要与项目效益及资金管理情况挂钩，拨付资金一律以政府批准的建设规划为依据，按照有关的验收办法兑现找补。(3)建立健全农村公共产品项目执行及资金使用的激励、奖惩机制。对农村公共产品项目执行状况好的单位部门给予奖励，反之，予以惩罚。建立被投资项目单位承担投资风险的约束机制，通过签订项目责任合同，使项目建设单位承担建设风险并按建设质量给予奖惩。
在加大财政倾斜力度、促进农村现代化发展方面，长沙县走在了湖南省的前列。近年来，长沙县在全省率先全免农业税和农业特产税，率先建立动物免费免疫制度，率先启动新型农村合作医疗，率先实施城乡特困户医疗救助制度，率先建立爱心助医制度，率先开展农村“安居工程”，率先启动乡镇生活垃圾处理工程，率先启动农村低保制度、率先实现公路建设“村村通”，率先尽力保证村干部误工补助和运转经费。2008年，长沙县保障民生支出达17.4亿元。
优化资源配置，形成生产力合理布局
在传统农村向现代化农村迈进的过程中，资源作为重要的物质基础得以支撑农村快速发展，然而资源不仅仅取决于自身所拥有的静态，如土地、矿产、林地、能源等，发挥更重要作用的是组织、吸引、聚集资源的配置能力，通过各种手段和办法，吸聚各方人才、资金、技术等具有动态性的资源为己所用，从而扩大资源的拥有量。资源配置是城乡统筹发展中的关键问题。城乡对资源占有、流动和组合的状况，直接影响着城乡全面、协调和可持续发展进程与效果。
资源要素向何处流动，怎么组合，一般均受经济利益支配。资源向城市流动，向城市高效益的产业、企业积聚，显然它们的经济效益高于农村。尽管政府可以通过适当的政策手段，对这一现象加以引导和干预，但资源主体作为理性的“经济人”，其对资源要素流向地的选择是十分明确的。目前城乡资源配置不合理，除了与经济发展阶段、市场经济利益机制引导有关外，还有一个重要的原因就是长期实行的城乡分离的二元制度，导致高素质农业劳动力流失，农村土地的流失，农村金融资源严重不足，金融体制也不尽合理。
优化资源配置，充分挖掘、对接、放大现有城乡两方面的资源，促使各类资源要素从分割走向融合，从固定走向涌动，形成生产力合理布局，是消除城乡二元结构，推进城乡统筹发展的有效途径和方法。在资本资源上，通过调整税收和财政政策，建立城市反哺农村、工业反哺农业的资本投入机制，引导城市工商资本进入农村。深化金融改革，着力扩大对农村的信贷规模，拓展信贷范围，建立起真正为农村服务的农村金融服务体系。在科技资源方面，通过多渠道、多层次、多形式的技术协作，让现代科学技术更加广泛直接进入乡村、进入农户，为繁荣农村经济提供强大动力。建立全方位吸纳科技人才的引进机制，健全为科技人才服务的配套保障机制，形成驱动和激励高层人才在农村发挥才干的创新机制。关于劳动力资源配置，解决好农村剩余劳动力向非农产业和城镇转移的问题尤为重要。除了改革户籍制度，建立城乡统一的劳动力市场，政府需要着力做好劳动力转移的组织、管理、服务等工作。大力拓宽农村劳动力转移渠道，健全市、县、乡三级劳务输出的工作网络和技能培训系统，减少农民转移中的盲目性，引导农民有组织、有目的流动。通过制定相关政策措施或地方性法规，降低农民进城的门槛，保护农民进城就业的合法权益。此外，由于农村的教育、卫生等公共资源严重不足，需要适度向农村倾斜配置。
长沙县在资源优化配置上，充分考虑了自身的自然条件、地理优势和经济状况，摸索出按区域优势分类配置的路子。长沙将处于开发区和县城所在的镇划分为县城及经开区服务区，将与长沙市区比邻的5个乡镇划分为工业优先发展区，将距离县城较远的8个乡镇划分为农业优先发展区，将其他处在工业和农业两个主导产业之间的6个乡镇分为综合发展区，依据各区域不同优势合理分配资本、科技、劳动力以及社会资源。在南部，依托国家级开发区辐射功能和品牌效应，全面整合经开区及其周边7个乡镇的资源优势，着力打造中国工程机械之都、湖南汽车产业基地，为实现新一轮腾飞抢占先机、奠定基础。在北部积极实施现代农业创新示范区建设，用专业合作社的运作推动土地的改革，实现农业产业化经营、专业化生产、市场化运作。
强化绿色GDP考核
我们谈城乡统筹发展，它包括城乡关系统筹、城乡要素统筹和城乡发展统筹三个方面的内容。城乡关系包括三个重要关系和两个衍生关系。三个重要关系是城市与乡村区位关系、工业与农业产业关系、市民与农民关系。两个衍生关系是工业与农民的关系、农业与市民的关系。在三个重要关系中，城乡区位关系是前提，工农产业关系是城乡统筹关系的核心，工农产业关系是否协调直接影响城乡区位关系和城乡居民关系。城乡关系的协调需要生产要素在城乡区位之间、工农产业之间以及城乡居民之间合理配置。这些生产要素主要包括土地、资本、劳动和管理。城乡统筹发展评价指标包含了耕地规模经营率、农村新型社区人口集中度、城镇规划覆盖率、农村居民基本社会保障覆盖率、人均GDP、地方财政一般预算收入占GDP比重等重要指标。
传统的政府绩效考核模式注重经济指标的数量增长，阻碍了区域经济一体化进程和社会的全面发展。当前绩效考核模式至少可以实现以下两方面的创新：
一是绩效考评主体多元化。可采用全方位360度考评，引入多重评估主体，一方面完善原有的上级评估，一方面引入社会公众评估，逐步实现官方评估与民间评估并重。
二是绩效考核内容系统化。新的政绩观考核，必须淡化对GDP增长数量和增长速度的追求，在指标覆盖面上，兼顾经济、社会、政治的全面协调发展。在具体考核指标设置上，按照现代政府绩效评价指标体系的“五E模型”设置，即经济、效率、效果、效益和公平。
在城乡统筹发展下的绩效考核，如果过分强调GDP，则乡镇负责人在政绩驱动下，更倾向于上工业项目，而忽视农业生产和农村建设，即不利于产业的协调发展，更不利于可持续发展。
长沙县根据南北地域差异，提出“南工北农”的战略构想，拿出了两把考核政绩的尺子，北部的那把侧重环境指标，南边的那把侧重经济发展。对不同乡镇使用两把尺子进行分类指导，把环境保护纳入政府绩效考核，扭转了长沙县的经济发展模式，使长沙县成为中部建设“资源节约型、环境友好型”社会的典型。
建设特色现代农业
根据大卫?李嘉图的比较优势理论，国家应该集中生产并出口其具有“比较优势”的产品，进口其具有“比较劣势”的产品。对有着独特自然资源禀赋和一定农业基础的县域，根据比较优势的原理，建设有自己特色的现代农业成为城镇化进程中的必然抉择。在我国，务农的低收入为传统农业的现代化制造了巨大障碍，城市工业化接纳农村剩余劳动力能力有限，虽然农业机械化有所发展，但总体的规模经济并没有发挥多大成效。为了吸收农村剩余劳动力，提高农民收入，我们提出的现代农业并不是欧美式的资本密集型机械化科技耕种，因为从资本、人才和其他要素投入上我们的条件不成熟。我们应该学习精细化生产的日韩模式农业，着力建设有自己特色的现代农业。这种有特色的现代农业生产立足于人们特殊需要的农产品，产品异质性高、产品差别化程度大，充分发挥当地的比较优势，从而使农业生产创造更大的生产价值。
在长沙县，粮食、生猪等传统农业地位稳固，被评为全国粮食生产先进县、全国生猪调出大县，茶叶、蔬菜、花卉苗木三大产业形成特色。在未来的产业发展规划中，长沙县放弃了求全求多的思想，重点打造优势产业，从而利用比较优势提高生产效率，做大特色农业，比如发展湖南省五大农业优势带之一的“百里茶廊”和中南地区最大的花卉苗木基地“百里花木走廊”。
在建设有自己特色的现代农业道路上，长沙县还借鉴工业园区发展模式，培育特色农业经济园区，既扩大了农业园区内部集聚效应，又减少对生态环境的破坏。长沙县以北部百里茶叶走廊和南部百里花卉苗木走廊为基点，大力发展蔬菜、茶叶、食用菌、水果等现代农业精品园区和生态环保型生猪、肉牛等养殖基地。此外，长沙县还结合本地保护较好的生态环境，大力推进“现代农庄”建设。所谓现代农庄，是指以发展现代农业为基础，通过土地、资金、劳动、技术等要素集约，联动和辐射农村工业化、城镇化和现代服务业，集生态环保、旅游观光、生产经营于一体的产业园区。长沙县规划在1100余平方公里行政区划内，着力打造国家现代农业创新长沙示范区，邀请新加坡知名咨询公司策划包装了100个现代农业项目，集中推介招商，最大的一个农业项目投资16亿元，流转土地3.7万亩。长沙县正是看到了城市资本向农村转移的新趋势，鼓励产业资本和现代管理进入农村领域，促进土地、资金、管理、人才等生产要素在农村的全面整合。
大力发展第三产业，缩小城乡差距
在我国城镇化较慢的地区，农民收入主要依靠农业生产或外出打工，收入增长缓慢导致农民在餐饮、娱乐、旅游、医疗保健、体育等方面的消费很少甚至没有，第三产业在农村地区无法得到长足发展，形成了“农民收入低下→消费动力不足→第三产业发展缓慢→农民无法从第三产业中受益→农民增收缓慢”的不良循环。许多国外学者通过实证和理论验证，产业结构遵循着从第一产业向第二产业再逐步向第三产业的方向递进，即产业结构高级化趋势。从各国城镇化进程发展结果来看，城镇化偏重于发展第三产业，而非发展工业。从长沙县三次产业的分布看，第二产业占绝对主导地位，未来长沙县将大力发展第三产业，缩小城乡差距，进一步提高城镇化水平。
长沙县确立了以旅游业为第三产业支柱的发展目标。长沙县旅游资源丰富，有众多名胜古迹。除了有景色宜人、山水秀丽的旅游风景区，还有享誉中外的丰富物产。在城乡统筹发展的格局下，长沙县以长株潭城市群的旅游人口为目标，在旅游收入方面增长迅速，2008年实现旅游收入10.9亿元，增长22%。
长沙县先后获得“全国创建文明城镇示范点”、“国家卫生县城”、“全国环境优美镇”、“国家园林县城”、“中国人居环境范例奖”、“全国文明县城”等荣誉，这与本地良好的生态环境和保护意识密不可分。作为长沙市的近郊县，应立足本地，扩大区域形象宣传，积极吸引长株潭游客。以周末旅游的主要方式，结合农业的发展，推进花卉园林欣赏、农业生态游，可为城市人群的生活增添情趣，增加农产品和其他具有高附加值商品的销售，实现农民创收增收。
长沙县大力发展第三产业的又一重大举措是扩大招商引资，提高现代服务业比重。第三产业越发达的地方，外部的经济效应越发突出：较高的教育水平和良好的卫生条件，提高了劳动力的素质；发达的市场体系、完备齐全的公用事业服务系统，大大降低了企业的运输成本和交易成本，从而使得城市经济更加良性循环。长沙县一方面围绕工程机械、汽车制造、电子信息及家电的主导产业特性，积极发展与之相关的配套服务业，并且积极吸引外资，加大研发投入，严把环保标准，提升服务业的科技含量。另一方面积极推动传统服务业与文化、旅游、休闲等产业的融合，着力提升服务业的现代化程度和整体水平。
环保优先，确保可持续发展
一种错误的认识加剧了我国经济发展过程中产生的环境污染问题，即中国尚处于经济发展初期，人们更关注摆脱贫困，对环境的需求低；随着今后的经济发展，人均收入提高了，对环境的需求也会变高，会主动采取环境友好措施，即先污染、后治理。
这种“先污染、后治理”看法的理论基础是环境库兹涅茨曲线。它是指一个国家的整体环境质量或污染水平会随着经济增长和经济实力的积累呈先恶化后改善的趋势，也即环境污染随着经济增长之间呈现先污染、后改善的倒U形。倒U形曲线基本描述了西方发达国家走过的经济增长与环境污染之路。它们的成功似乎向人们表明先污染、后治理不可避免。然而，进一步思考会使我们认识到西方国家的成功经验不能在中国推广。
西方发达国家实现倒U形曲线，首先是在保持原工业化体系不变和原工业化好处不受损失的前提下，解决经济增长与环境之间的矛盾，用“外部治理模式”，即利用工业生产的剩余，在工业化系统的外部用加大外部成本来消除外部不经济，是在资源消耗总量没有减少的前提下，通过工业化的剩余实现的。其可行前提是有大量低廉的资源供给，以及治理时环境还没有遭到大幅度破坏。这与目前中国所处的情况很不一样。目前中国的高速经济增长已经面临资源缺口，资源价格持续走高，工业化的剩余可能不足以用来消除外部不经济。另外，发达国家倒U形曲线的快速实现常以不发达国家的加速污染为代价。中国目前的经济结构和收入还远没有达到把高污染产品转向其他不发达国家的水平。即使到了“可转”水平，以那时中国的需求量和其他发展中国家的生产规模，有可能无处可转。因而，环境恶化的曲线上升区域可能需要很长时间，经济较高增长难以抵消现实的环境破坏。近些年长沙县发展的事实，更是用活生生的现实，促使我们对这种论调进行反思。
2003年以前，长沙县黄兴镇是著名的化工之乡，全国80%、全世界60%的化工原料—硫酸锰都是这里生产的，当时因为片面追求经济增长，忽视环境保护，一些小化工企业甚至连最起码的环保设施都没有就匆匆上马了，在20年的时间里，含有酸、锰等有害物质的废气、废渣、废水造成了严重污染，生态环境遭到毁灭性打击，百姓难以安居，社会矛盾尖锐。最后，湖南省委、长沙市委、长沙县委下定决心，关掉了这个浏阳河上最大的污染源。
黄兴镇关掉13家化工企业后，曾经度过了一段非常困难的日子，财政收入从原来的2000多万元锐减到只有三四十万元。在这样的困难局面下，黄兴镇通过摸索，利用靠近县城、市区的区位优势，大力发展农业旅游，成为全国农业旅游示范区。如今黄兴镇农民人均纯收入达到8000余元，远远超过几年前靠生产硫酸锰时的4000多元。
黄兴镇的例子充分表明，在人多地少的中国，不能为了片面发展经济，盲目上马高污染的工业，走“先污染后治理”之路。否则，由于我们不能进行人口的转移，将导致一方面从事农业的群众不能分享工业发展的好处，另一方面农村居民居住环境变差，生活质量严重下降。而在环保先行、走可持续发展道路的思想引领下，通过发展环境友好型工业，可以创造对于现代农业和服务业的广泛需求，从而形成城乡产业相互依存、相互促进的局面。
通过对长沙县城镇化道路的经验剖析，我们认为，未来中国城乡统筹应该朝着加大财政倾斜力度、优化资源配置、强化绿色GDP考核、建设特色现代农业、大力发展第三产业、环保优先的方向前进。
长沙经济技术开发区管委会主任、中共长沙县委书记、长沙县人民政府县长 杨懿文
