党的十七届三中全会把加快形成城乡经济社会发展一体化新格局作为根本要求，并提出了建立城乡经济社会发展一体化体制机制的时间要求。明确指出：到２０２０年，农村改革发展基本目标任务之一是城乡经济社会发展一体化体制机制基本建立。这是我们党对我国总体发展阶段认识的进一步深化，是制定农村改革发展政策的基本依据。城乡一体化机制基本建立的一个关键环节是城乡基本公共服务均等化。结合广东实际来看，城乡区域发展不平衡是制约广东全面协调发展的最大的问题，无论是从机会还是结果来看，广东全省城乡人民在分享改革发展成果方面都存在着较大的差异。统筹城乡经济社会一体化发展既是解决广东未来科学发展的一个重要突破口，也是广东全面实现现代化的重大战略任务。积极推进实现基本公共服务均等化对于缩小广东区域和城乡发展差距、促进社会公平公正、维护社会和谐安定、确保人民群众共享改革发展成果具有重大的政治、经济和社会意义。
一、实现农村基本公共服务均等化是加快广东城乡经济社会一体化发展的关键环节 改革开放３０年以来广东农村公共产品的增加幅度随着农村社会事业的发展而增加，但与城市相比，与农村、农民实际需要相比，还有相当大的差距。从广东的实际来看，实现公共服务均等化目标的重点和难点在农村，实施基本公共服务均等化的突破口也在农村。当前广东农村正处于由生存温饱型社会向全面发展型社会转变的关键时期，农村改革发展走到今天，基本公共产品缺失和基本公共服务严重不到位已成为制约农村经济社会发展迫切需要解决的问题。除了经济发展水平与农民收入低于城市外，广东大多数农村还面临着公共需求全面快速增长与公共服务供给匮乏的突出矛盾：农村公共产品不仅总量短缺、总体质量不高，供给不足，而且供求结构不合理、层次和优化度不高，总体功能、效率较低，供求矛盾突出。广大农民对公共物品和公共服务的需求迅速上升与公共物品和公共服务供给不足且配置失当之间的矛盾比较突出，看病难、看病贵，上学难、上学贵，农村义务教育发展滞后，社会保障体系不够完善，城乡发展差距和收入差距仍在不断扩大（见表一），就业培训、社会保障、义务教育、基本医疗、廉租房、安全生产、社会治安等关系群众切身利益的问题愈益凸显。这些问题大都同基本公共服务和公共产品不足、缺失和失衡有关，亟须通过逐步实现基本公共服务均等化来加以解决。注重实现农村基本公共服务均等化，就是要逐步使全体农民在基本公共服务方面的权利得到基本实现和维护，其实质是政府为全体农民提供基本而又有保障的公共产品和公共服务。可以说，统筹城乡基本公共服务，注重实现城乡基本公共服务均等化，既是广东各级转变政府职能、调整财政支出结构和衡量政府绩效的新理念、新导向，体现了城乡经济社会一体化发展的内在要求，也是落实三中全会战略部署、推进新农村建设的重要政策措施和关键环节。
目前广东城乡差距突出表现为公共产品上的差距，公共服务因素在广东城乡实际收入差距中的比例已高达３０％～４０％。现实情况也表明，基本公共服务的严重缺失已经构成了广东农村上层建筑变革的巨大压力；城乡基本公共服务之间的过大差距持续拉大了城乡收入差距的鸿沟；农村基本公共服务严重缺失降低了农民抗御各种风险的能力，教育、医疗费用过高成为现阶段农民致贫、返贫的主要因素；在基本公共服务严重缺失的情况下，多数农民就会持续徘徊在温饱线和小康未稳之间，很难实现启动农村消费市场的目标。就整体而言农村基本公共服务缺失问题已经成为广东城乡协调发展、区域协调发展和经济社会协调发展三大全局问题的矛盾汇集点。积极推进实现基本公共服务均等化，是缓解和消除这些矛盾现实可行的选择。因此为广大农民提供基本而有保障的公共产品，有利于打破城乡分治的基本格局，有利于推进城乡协调发展，也有利于党的农村基本政策与广东改革发展的进程相适应。并且，经过近３０年经济的持续快速增长，广东也初步具备了解决这一问题的能力和条件。因此我们应当充分认识实现基本公共服务均等化在有效缓解广东城乡差距、区域差距和贫富差距中的重大作用；高度重视实现基本公共服务均等化在有效缓解广东城乡社会矛盾、保障农民权益、构建和谐社会和推进社会主义新农村建设中的重要作用。站在改革发展的历史新起点，积极推进基本公共服务均等化，不仅可以逐步缩小广东地区之间、城乡之间基本公共服务的差距，而且对打破唯ＧＤＰ的政绩观、加快建立公共服务型政府，对协调区域间、城乡间的重大利益关系、维护社会公平正义，都将产生重要而积极的影响。促进城乡一体化发展与共享改革发展成果是一个有机的统一体，如果处理得当，实现基本公共服务均等化必将为保护广大农民的合法权益，为“三农”问题的最终解决指出方向并奠定坚实的制度基础，从而推动广东城乡一体化健康、协调、稳步地发展，率先走出一条城乡经济社会社会协调发展的新路子。
二、实现农村基本公共服务均等化的关键是明确各级政府的职责，建立完善广东城乡经济社会一体化发展的体制机制保障 为农民提供基本而有保障的公共产品和服务是政府应尽的职责，强化各级政府在农村公共产品中的主体地位和主导作用，加快建设服务型政府，是实现农村基本公共服务均等化的关键。广东３０年的改革实践也证明，公共服务供给不足的根本原因在于农村公共产品供给体制不合理，而非仅仅是供给主体的缺位。当前农村公共产品供给主体存在的主要问题是：各级政府的公共责任划分不清，供给主体错位；农村的基层民主建设薄弱，农民的参与不够。我国农村公共产品供给实行政府分级负责制，中央政府和地方政府各负其责，分别提供全国性和地方性公共产品。但在实际操作中，中央政府与地方政府的责任划分并不尽合理，突出表现在公共产品供给错位、缺位，事权、财权不对称。本应由上级政府提供的公共产品却强制下级政府提供，如义务教育、公共卫生、基础设施等，导致下级政府事权大于财权，受财力限制，公共产品不能提供或不能完全提供，致使产品数量不足、质量不高。同时，本应由政府提供的公共产品或由政府与农民共同承担的公共产品成本，却完全由农民承担，造成农民负担沉重。因此，在现行的供给体制下，政府作为农村公共产品提供主体并不名副其实。可以说，目前我国在公共服务领域出现的问题，主要根源并不在于没有提供公共服务的经济能力，而在于缺乏合理的公共服务制度安排。实践证明，如果没有一个制度化的约束，公共服务支出并不能随经济增长和财政收入的增长而实现同步增长。从更深层次来看，体制机制方面不健全的原因在于，政府没有强化自身的建设与约束，没有真正实现从经济建设型政府向公共服务型政府的转变。建立公共服务体制，目的就是要着力促进公共资源在城乡之间均衡配置、生产要素在城乡之间自由流动，通过完善城乡统一的公共服务体系，形成公共服务均衡分配的制度基础，使公共政策能够有效地克服市场经济的缺陷。因此，在深化改革过程中，特别是在利益主体多元化的情况下，更需要明确各级政府在公共服务供给中的责任和职能定位，统筹城乡基本公共服务，尽快提升农村基本公共服务的质量和水平，积极推进城乡基本公共服务均等化。在公共服务体制建设过程中，明确政府责任是市场与政府发挥各自作用的基本着力点。只有明确了市场在资源配置中的基础性作用，政府主要侧重于社会管理和公共服务，才能有效地形成相互补充和相互促进，公共服务体制建设中自身运营机制才能得到完善。对农村而言，政府要为农民提供基本而有保障的公共产品，就是要以人为本，优先解决广大农民生存、发展面临着的最直接、最现实、最基本的问题。农村改革进入新阶段的重要任务，就是要加快城乡经济社会一体化发展，推进政府职能转变，把政府的公共服务资源和职能向农村转移，以基本公共服务为主线推进农村社会事业发展的综合改革，抓住城乡二元结构中的突出矛盾，从解决广大农民生存发展的基本问题出发，进一步明确各级政府在解决“三农”问题中的职责定位。按照党的十七届三中全会加快形成城乡经济社会发展一体化新格局的战略部署，扩大公共财政覆盖农村范围，发展农村公共事业，使广大农民学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居。繁荣发展农村文化、大力办好农村教育事业、促进农村医疗卫生事业发展、健全农村社会保障体系、加强农村基础设施和环境建设、推进农村扶贫开发、加强农村防灾减灾能力建设、强化农村社会管理。结合广东农村改革发展的实际，当前重点是统筹城乡义务教育和公共卫生事业，逐步建立城乡统一的劳动力市场和城乡一体化的社会保障制度，探索建立农村养老保险制度；完善基本医疗保险制度，全面推进新型农村合作医疗制度建设，加强农村三级卫生服务网络和农村社区卫生服务体系建设，把基本医疗保险制度覆盖城乡全体居民；完善最低生活保障制度，在农村将符合条件的贫困人口全部纳入最低生活保障范围，切实解决他们的基本生活问题；改革完善农业发展保障机制，实现公共资源的优化配置，建立落实实现城乡一体化发展的体制机制保障。
三、以实现城乡基本公共服务均等化为主线构建广东城乡经济社会发展一体化发展新格局的政策选择和制度保障 推进城乡基本公共服务均等化，是一项复杂而艰巨的系统工程，我们要充分认识推进农村基本公共服务均等化的长期性、艰巨性和复杂性，从广东的实际出发，积极构建相关制度基础和实现机制，加快建立符广东特点的公共服务型政府模式，探索建立健全与全面落实科学发展观相适应的农村公共服务体系和体制机制保障，努力实现基本公共服务覆盖城乡、区域均衡、全民共享。第一，强化政府为农村提供公共服务的职能，加快建成能够适应促进农村社会发展的服务型政府体系。加强和改善农村公共服务是政府的主要职责，要解决农村公共服务供给严重不足的问题，必须创新政府管理理念，明确政府职能，健全政府职责，完善公共服务体系，强化社会管理和公共服务，努力建设服务型政府，切实把工作重心转到对农民和各类经济主体进行示范引导、提供公共服务以及营造发展环境上来，构建适应农村经济社会发展状况、符合新农村建设需要的新型农村公共服务体系，扩大公共产品和公共服务的覆盖范围。要按照转变职能、权责一致、强化服务、改进管理、提高效能的要求，注重履行社会管理和公共服务职能，将公共服务作为政府的首要和核心职能，切实强化政府在公共产品供给中的主体责任。要进一步理顺乡镇机构的设置，明确界定乡镇政府的公共服务职能，使其真正成为能够为农民提供公共服务的主体之一。要根据公共产品的性质，明确各级政府的供给职责，切实加大公共财政对农村建设的支持力度，确保政府公共支出的社会效益最大化，逐步缩小城乡居民享有的公共服务和生活水平的过大差距，以实现城乡公共服务的均等化。第二，统筹城乡一体化发展，建立城乡统一的公共服务分配制度，强化体制保障。要积极推进城乡基本公共服务均等化，必须加快建立有利于改变城乡二元结构的体制机制，建立城乡统一的公共服务体制和公共产品供给体系，加快实施工农业和城乡协调发展战略。党的十七届三中全会把加快形成城乡经济社会发展一体化新格局作为根本要求，并提出了建立城乡经济社会发展一体化体制机制的时间要求。按照这一要求，广东要率先探索建立有利于农村公共服务体系建设的国民收入分配政策，实行城乡一体化的公共产品供给制度，在公共财政资源配置上，统筹考虑城乡发展，加大对农业、农民、农村发展的支持力度，使城乡居民均等享受公共财政所提供的公共产品。取消对农民带有歧视性的体制障碍、制度障碍和政策限制，给农民以公平的国民待遇，建立起城乡统一的劳动就业制度、户籍管理制度、义务教育制度、公共卫生和新型农村合作医疗制度、统筹城乡基础设施建设的农村社会保障制度，加快建立覆盖城乡居民的社会保障体系，逐步提高保障水平。第三，完善公共财政制度，扩大公共财政覆盖农村范围，建立农村公共服务体系建设的财政支撑体系。按照十七届三中全会要求，不断深化财政体制改革，切实增大公共财政对农村公共服务设施和服务体系建设的投入，增加农村公共财政支出在整个财政资金中所占的比重，把农村公共基础设施建设和农村公益事业发展逐步纳入公共财政的支出范围；充分发挥财政资金的导向作用，通过财政杠杆引导更多的社会资金投资农村公共服务体系建设，满足农民对公共产品的需求。要进一步合理界定省、市、县各级政府的责任，完善省市县三级的事权财权划分，合理界定各级政府的基本公共服务支出责任、管理责任和监督责任，调整和理顺各级政府的财政分配关系。深化省直管县的财政体制改革，积极推进镇（乡）财政和村级财务管理方式改革，努力增强基层政府提供公共服务的财政能力，特别在当前要切实提高一般性转移支付规模和比例，加大公共服务领域投入，加快形成统一、规范、透明的财政转移支付制度，规范专项转移支付，纵向转移支付以保障政权运作基本财力需要为主，横向转移支付以逐步实现基本公共服务的均等化为主，探索建立横向财政转移支付制度，加大对东西部和北部山区欠发达地区的转移支付力度。财政转移支付资金应重点向县乡级倾斜，提高县乡基层政府财力，通过财政转移支付平衡各地财政能力的差异，以平衡和提高各地区的公共服务水平，共同推进全省基本公共服务均等化。各级政府要在经济发展和财力增加的基础上，不断增强市县政府提供公共产品和公共服务的能力，逐步缩小城乡间基本公共服务的差距，使农村居民享有与城市居民大致相等的公共产品和公共服务。第四，完善以公共服务为导向的干部政绩考核制度，建立有效的农村公共产品供给的问责机制和监督机制，切实加强对农村公共财政支出的民主监督制度建设。根据广东实际，要重点完善县乡政府公共服务绩效评价和效果跟踪反馈制度，以农村基本公共服务均等化为重点，按照财权与事权相对称的原则，强化各级政府公共服务的责任，健全基层政府公共服务绩效管理和评估体系，形成科学的公共服务分工和问责机制，规范问责操作程序。要建立以公共服务为导向的干部考核制度，探索采用科学的考评方法与手段，将基本公共服务绩效评估与干部选拔、任用和内部激励相联系，把公共服务指标纳入干部考核体系。以此加强政府对基本公共服务供给的监管职责，改变干部考核中事实上仍然把ＧＤＰ视为重要的刚性指标、把公共服务供给当成软指标、重对上负责、而忽视社会成员实际需求的倾向。要建立有效的监督机制来规范地方基层政府的决策行为，加强对公共服务决策活动的监督，明确监督主体、监督内容、监督对象、监督程序和监督方式。完善村情民意沟通渠道，建立制度化的利益表达机制，扩大农民在公共服务问责制度中的知情权、参与权和监督权，以保证农村公共产品供给的科学合理，实现政府公共支出的社会效用最大化。第五，创新农村基本公共服务供给方式，充分发挥市场与社会的力量，提高公共服务供给效率。公共服务的提供主体与供给主体的多元化、供给渠道的多样化，应该是公共服务供给的趋势。政府作为公共服务供给的主体，并不排斥公共服务提供主体与方式的多元化。农村公共产品的供给具有多主体和多层次性，在明确政府在基本公共服务中承担最终责任的前提下，要正确认识和处理政府主导和社会参与的关系，在以政府为主体的情况下，充分发挥市场、社会力量，形成公共产品供给主体多元化的格局。根据广东外资和民间资本相对充裕的实际，政府要营造有利于各类投资主体公平有序竞争的社会环境，进一部建立完善基本公共服务的社会参与机制。要按照谁投资谁受益的原则，允许和鼓励私营企业生产和经营公共产品，积极引进民间资金和外资为公共产品生产服务，以改善公共服务质量，降低管理成本，强化公共产品生产和供给的竞争性，提高公共服务的运作效率和专业化水平。要充分利用社会组织形式灵活、多样，活动具有自发性等优势，积极鼓励其他社会组织和社团为农民提供公共服务，着力形成政府与社会团体相互竞争与合作的公共服务提供机制，在其他主体无法充分发挥作用的某些基本公共服务供给环节起到更重要的作用。
（作者系湛江市委党校副教授）
