一、江苏推进城乡统筹就业的进展与成效
从发展历程看，城乡统筹就业可追溯到20世纪80年代中期。随着苏南乡镇企业的异军突起，在放活农村经济，推进农村工业化和农村城镇化迅猛发展，调整农村内部产业结构的同时，促使大量农村劳动力“离土不离乡、进厂不进城”，就近、就地转移到农村二、三产业就业。这个时期城乡统筹就业还仅仅处于萌芽、自发阶段，还不能称得上真正意义上的城乡统筹。进入20世纪90年代后，特别是1992年市场经济体制改革以来，全省特别是苏南地区调整生产力布局，大力发展外向型经济，推进农村城镇化、农业现代化，经济出现了快速发展，工业反哺农业、城市支持农村的力度加大，农村劳动力流动区域和转移规模迅速扩大，这些都为城乡统筹就业创造了条件。但是，在典型的二元社会结构框架下，农民选择外出务工经商、到城市寻找就业机会仅能增加收入，在就业机会、公共就业服务、就业权益保障、社会公共福利等方面还无法享受与城市居民平等的待遇，也无法改变农民身份，达到真正融入城市社会的目的。因此，这种转移实质上是一种自发的一次性转移，存在着盲目性和无序性。
进入新世纪，随着市场经济体制逐步完善，工业化、城市化进程的加快，特别是党的十六大提出统筹城乡经济社会发展方略，以及党的十六届三中全会提出科学发展观和“五个统筹”以后，江苏进一步加快了城乡统筹改革的步伐，着力点放在改变城乡二元经济结构，推进体制改革与创新，改善农民的生产生活条件上。实行了全省城乡统一的户籍管理制度，从2003年到2010年要实现500万农民由“农到工”的大转移，把劳务输出摆到了社会经济发展和农村工作更为突出的位置。组织开展并推动了苏北劳动力向苏南有序转移，启动了劳动力市场信息网“镇镇通”工程，建设城乡一体的劳动力市场，拨出专款用于资助百万农民工技能培训，加大培训和维权力度，大力改善劳务输出人员的就业环境和条件。由此，在市场调节和政策引导下进行，伴随着就业的流动、身份的转换和居所的迁移，农村劳动力的思想观念、生活方式也在发生着质的变化，其身份逐步由“农民”向“市民”转变。这种转移是以城乡统筹就业为基础，就业岗位的转变为重点，职业技能和创业能力的提高为前提，在政府规划、引导、扶持下的统一的、有规范的转移，也就是我们所说的真正意义上的城乡统筹就业。
从农村转移劳动力数量看，一方面，在内部转移方面，产业分布上，由第一次产业转向第二、三产业；地域分布上，由乡村转向集镇，即农村劳动力非农化的过程。至2006年底，全省转移农村劳动力累计达1675.43万人，比2000年底新增467.62万人；全省农村劳动力中从事非农产业人员比重由2000年底的44.93%上升到2006年底的63.06%，呈现出增速加快、质量提高、效益提升的良好势头。另一方面，在外部转移方面，城乡分布上，由农业、农村转向非农业、城镇，即人口城市化的过程；地区分布上，离开户籍所在地外出务工经商和外出创业，实施跨地区转移（离开本乡镇）。2006年江苏城镇人口达3918.19万人，占总人口的51.90%，与2000年相比，城镇人口数量增加877.38万人，城镇人口比重年均上升1.73个百分点，这是继城镇人口增长的绝对规模在2000年首次超过乡村人口的增长规模，2004年再次超过总人口的增长规模以后，城市化的又一次重要转折，表明全省已有超过一半的人口生活居住在城镇。同时，农村劳动力外出持续高涨，发展势头很猛。据抽样测算，1995－2000年，全省外出打工创业的人数增加306.97万，平均每年净输出51.2万；而在2000年至2006年期间，全省劳务输出总量新增330.97万，年均新增55.16万，创历史最高水平。这期间，农村劳动力转移表现为劳务输出与就地转移同步增长的特征，至2006年底，在全省转移劳动力中，劳务输出总量达到了796万人，就地转移879.43万人。
表11995-2006年江苏农村劳动力转移情况
单位：万人
|
年份 |
农村劳动力 |
非农业劳动力 |
农村外出(离开本乡镇以外)人数 | ||
|
人数 |
比重（%） |
合计 |
比重（%） | ||
|
1995 |
2773.04 |
1231.71 |
44.42 |
158.06 |
5.70 |
|
2000 |
2688.03 |
1207.81 |
44.93 |
465.03 |
17.30 |
|
2001 |
2684.41 |
1230.98 |
45.86 |
491.25 |
18.30 |
|
2002 |
2647.64 |
1270.87 |
48.00 |
556.83 |
21.03 |
|
2003 |
2649.08 |
1380.00 |
52.09 |
629.00 |
23.74 |
|
2004 |
2665.00 |
1478.38 |
55.47 |
699.20 |
26.24 |
|
2005 |
2659.32 |
1546.23 |
58.14 |
754.50 |
28.37 |
|
2006 |
2656.80 |
1675.43 |
63.06 |
796.00 |
29.96 |
资料来源：《江苏调查研究》，第12期，
从农村转移劳动力质量看，由于近年来，江苏越来越重视农村劳动力就业培训，努力使有到第二、三产业就业愿望的农村劳动者掌握一两门专业技能，增强其市场就业的竞争能力，同时也不断提高其创新意识，增强自主创业的能力和手段，促使农村转移劳动力素质得到进一步提高，知识化、技能化趋向进一步显现。在文化层次上，2005年在转移劳动力中，初中以上文化程度的占82.96%，比重较2000年提高了3.96个百分点；在外出从业的农村劳动力中，初中以上文化程度的占85.96%。在技术、技能上，2005年农村转移劳动力中实际接受过专业技能培训的人员占33.6%；其中劳务输出人员中受过专业技能培训的占44.3%，较上年提高4.2个百分点。目前，江苏已启动了“百万农民大培训工程”，苏北一些市已将农村劳动力培训作为促进农村劳动力转移的一项重要工作，建立各类劳动力技能培训机构，实施“两后双百工程”，即对初、高中毕业后未能继续升学的新生劳动力，百分之百接受职业教育和技能培训，提升劳动力素质和技能，适应产业发展和结构提升的需要，为日后实现劳动力转移打下基础。
由此，我们看到，改革开放以来，特别是进入新世纪后，在江苏经济保持持续快速发展的同时，一方面，随着农村经济体制改革的深化以及农村工业化、城镇化的推进，大量农村富余劳动力向城镇地区、向非农产业加快转移，不仅为地区发展和城市建设作出贡献，还造就了一大批富裕起来的农民，并进入城市安居乐业，加快了地区工业化、城市化的进程；另一方面，江苏城市化的加速发展又对农村劳动力转向城市就业发挥了积极的促进作用，不仅有利于农村劳动力获得更多的就业机会，而且满足了城市经济结构调整对劳动力资源的需求。农村劳动力转移后，在增强城乡经济活力，提高城乡居民收入水平，进一步扩大内需，促进经济可持续性发展的同时，也带来了劳动就业总量的增加和就业局势的稳定。劳动力城乡之间、产业之间分布趋向合理、优化，以及城乡统筹就业的互动、融合，可谓成效显著。
首先，全省劳动就业总量持续增加，城乡就业局势保持基本稳定。江苏是人口大省，劳动力资源丰富。至2006年底，全省常住人口达7549.5万人，15－64岁劳动适龄人口达5609.27万人，占常住人口的74.3％，与2000年相比，劳动适龄人口增加385.2万人，比重上升2.78个百分点，劳动力供给充足。在丰富的劳动力资源带来巨大就业压力，以及就业结构性矛盾较为突出的情况下，全省就业人口总量仍然不断增加，失业率保持较低水平，城乡就业呈现基本稳定的良好态势。2006年末，全省从业人员总数达到4564.76万人，占总人口的60.46%。"十五"期间，从业人数增加91.98万人，平均每年增加18.4万人，增长2.1%。与“九五”时期相比，就业人口规模在扩大，增长速度在加快。
表21990－2006年江苏人口就业状况
单位：万人
|
年份 |
年末总人口 |
从业人员数 |
城镇登记失业率（%） |
按产业分从业人员数 | |||
|
合计 |
城镇 |
第一产业 |
第二产业 |
第三产业 | |||
|
1990 |
6766.90 |
4225.02 |
|
2.4 |
2385.25 |
1212.58 |
623.19 |
|
1995 |
7066.02 |
4385.17 |
1119.33 |
2.0 |
2057.08 |
1407.64 |
920.45 |
|
2000 |
7327.24 |
4418.14 |
1655.00 |
3.4 |
1890.96 |
1335.16 |
1192.02 |
|
2002 |
7380.97 |
4458.02 |
1760.90 |
4.2 |
1734.17 |
1381.99 |
1341.86 |
|
2003 |
7405.82 |
4468.67 |
1860.01 |
4.1 |
1608.72 |
1452.32 |
1407.63 |
|
2004 |
7432.50 |
4482.52 |
1962.18 |
3.9 |
1506.13 |
1533.02 |
1443.37 |
|
2005 |
7474.50 |
4510.12 |
2101.61 |
3.6 |
1420.69 |
1546.97 |
1542.46 |
|
2006 |
7549.50 |
4564.76 |
2229.60 |
3.4 |
1360.30 |
1588.54 |
1615.92 |
资料来源：《江苏统计年鉴（2007）》，中国统计出版社。
其次，城镇就业人口快速增长，城乡就业结构变化显著。2006年末，城镇就业人口达到2229.60万人，比2000年末增加了574.60万人，增长34.72%，平均每年增加95.77万人，增长速度明显加快，极大地缓解了全省就业压力。城镇人口的就业参与率由2000年的54%提高到2006年的57%以上，保持较高水平。城镇登记失业率则由2000年的3.4%上升至2002年的4.2%转而下降，至2006年降至3.4%。相应地，城镇就业人口在全省就业总人口中所占比例，1995年时仅有四分之一，2000年提高到37.46%，2006年达到48.84%。表明随城市化水平的提高，农村流向城镇劳动力的增加，就业人口城乡间的分布正不断得以调整、优化。
第三，就业人口产业间转移速度加快，第三产业吸纳能力强劲。2000年至2006年期间，在全省就业总人口保持增长的情况下，第一产业就业人员数量由1890.96万人减少到1360.30万人，减少了530.66万人，第二、三产业就业人员数量则分别由1335.16万人、1192.02万人增加到1588.54万人、1615.92万人，分别增加了253.38万人和423.90万人，年均增长率分别为2.94%和5.20%。这表明，随着经济社会的发展，大批农业剩余劳动力不再以传统的先从第一产业转向第二产业，然后再从第二产业转向第三产业，而是同时向第二、三产业转移并以第三产业为主，第三产业吸纳了70%还多的新增劳动力和剩余劳动力，就业人口在产业间的分布呈现出劳动力由第一产业绝对流出，第二产业发生调整和向第三产业转移的基本特点。第一、二、三产业劳动就业结构，由2000年的42.80%、30.22%、26.98%变化为2006年的29.80%、34.80%、35.40%。第一产业就业人员比重明显下降，第二产业比重变动比较平缓，第三产业就业人员比重上升势头迅猛。
二、城乡统筹就业存在的问题
（一）城镇就业再就业任务艰巨，农村劳动力转移难度加大
目前，江苏省劳动力总量格局仍然是供大于求，供需缺口大约在500－660万之间。在此格局下，一方面，城镇劳动力需要安置，就业再就业任务艰巨。主要集中在高等院校毕业生和未能升学的初、高中生毕业生等新增劳动力的就业，下岗失业人员特别是“4050”人员的再就业，因城市化推进而产生的失地农民的安置和就业，每年合计约在150万人以上。另一方面，农村劳动力继续向城镇转移的难度在加大。江苏省现有农村劳动力2665.48万人，除去农业生产所需和已转移劳动力，目前全省还有约450万人需要转移，但可供输出的农村劳动力仅有175万人左右，且技能素质、年龄性别结构、文化层次难以满足劳动力市场日趋专业化、技能化的需求。从发展趋势看，今后几年，江苏仍将处于新增劳动力的高峰期，每年将有近60万新成长农村劳动力需要就业，转移农村劳动力的任务仍然十分繁重。
（二）现有已转移的劳动力素质偏低、就业稳定性较差
根据2005年劳动力调查资料，居住在城镇、户口为乡村农业户口且离开户口登记地半年以上的15岁及以上的就业人口，一方面受教育程度偏低，平均受教育年限为8.65年，低于城镇经济活动人口的水平（9.67年），未上过学、小学和初中受教育程度三者合计占到85％。另一方面普遍缺乏专业技能，从事体力劳动为主与从事智力型劳动为主的比例为19:1，并且从事生产运输设备业和商业服务业占绝大多数。这反映了农村劳动力原有受教育程度就不高，进城后大多又缺乏专业技能培训，既面临生存、就业问题，更面临着自身发展和完善问题。
影响农村劳动力转移的因素是多方面的，既有农民工本身文化素质和劳动技能偏低，以及受传统思想影响，知足长乐，安于现状的问题，也有信息不畅，缺乏组织，没有真正建立起农村劳动力转移培训的长效稳定机制等问题。由此造成大多数农民工主要从事体力和技术程度较低的简单劳动和临时性工作，且随着年龄增大和体质的衰退，加上行业、岗位对劳动力素质要求的提高，相当部分低文化、低素质的青壮年农民工将面临着新的转移，甚至不得不返乡从事农业生产劳动。
（三）农民工就业环境有待改善、政策亟待完善
据调查资料，与城镇居民相比，农民工在生活、就业、保障等方面仍然面临着一些突出问题，主要表现在：一是收入水平低，月平均收入仅为976元，且收入分布集中在月收入500－1000元的水平上。二是工作时间长，周平均工作时间为57.9小时，且符合法定工作时间（即周工作时间在40小时及以下）的不足15％。三是居住条件差，绝大部分居住在设施简陋、环境恶劣（没有洗澡设施、没有厨房、没有厕所、没有饮用自来水）的临时住所里，且仅有4.4％的家庭、3.5％的人口拥有住房。四是劳动合同签订率低，处于受雇状态的农民工中签订劳动合同比例不足40％，且又以签订一年以下的短期合同为主。五是参保率低，参加基本养老保险、基本医疗保险、失业保险的比例均在15%以下，在个体经济组织和私营单位工作的农民工，参保比率更是在10％以下。
此外，尽管各地、各部门不断加大改革力度，努力改善农民工生产生活待遇，但由于城乡二元结构的体制性障碍仍然存在，正常的民工维权机制和法律援助制度、配套政策还未真正建立起来，城乡统一的劳动力市场还没有完全形成，相关政策性措施还没有落实到位，进城务工劳动者的许多合法权益、应该享受的平等待遇和社会保障并没有得到法律的强力保护和基本解决，侵权现象依然存在。
三、江苏城乡统筹就业的几点思考
《江苏省劳动和社会保障事业发展“十一五”规划纲要》提出了城乡统筹就业的目标要求，到2010年在全省范围内建立起覆盖城乡的就业、失业登记制度和城乡统一的劳动力市场，引导劳动力在城乡之间合理有序流动。统筹管理城乡劳动力资源和就业工作，健全城乡就业管理服务平台和网络，建立城乡劳动力就业的公平竞争、同工同酬、同等待遇制度，实现城乡劳动者平等就业。按照上述目标要求，针对江苏统筹城乡就业中存在的问题，我们认为，应着力做好以下工作：
（一）提高经济发展水平，调整优化产业结构，不断增强城乡统筹就业的经济基础
城乡统筹就业是与经济发展水平及所达到的阶段，以及经济结构、产业结构升级换代密切关联的。只有经济实力增强到一定程度，产业结构达到一定高度，具备了“工业反哺农业，城市支持农村”的能力后，城乡统筹就业才具备较好的经济基础，才能得以顺利推进。所以，在城乡统筹就业过程中，一是要加快地区经济发展，不断增强城乡统筹就业的经济实力。在此基础上，有计划、有步骤地推进城乡统筹就业，切忌操之过急。二是要加快产业结构调整，积极推进地区工业化，实施城市化发展战略，拓展农村劳动力向第二、三产业，向城镇转移的空间，为城乡统筹就业打下坚实的经济基础。三是依据各地不同经济发展水平，遵循经济社会发展规律，加强区域分类指导，循序渐进，使城乡统筹就业有一个良好的开端。如果没有产业作为基础，城乡统筹就业就是一句空话。
（二）转变观念，强化经济手段，努力发挥市场机制在配置劳动力资源中的基础性作用
劳动力市场运行的主导机制必须是市场机制。在社会主义市场经济条件下，统筹城乡就业必须转变思想观念，摒弃过去在计划经济条件下主要依靠行政干预的调控手段，转到主要依靠经济和法律的调控手段，切实发挥好市场的力量及其在配置劳动力资源中的基础性作用，真正使农村劳动力能够按照社会经济发展的规律自然、有序的转移。在就业领域，要重视、发挥市场的调节作用，建立起城乡统一、运行秩序良好、平等的就业制度和劳动力市场，使农村劳动力转移遵循经济发展规律，做到自然、顺畅，符合市场规律的法则和要求。
（三）深化体制改革，改善就业环境，正确发挥政府推动城乡统筹就业的主体作用
推进城乡统筹就业，实质上是调整城乡的就业格局和利益格局，消除城乡二元体制障碍，这必须通过改革付诸实施。要统筹城乡劳动就业，建立起城乡统一的劳动力市场，就要深化户籍管理制度的改革与创新，逐步剥离附加在户口上的诸多行政管理职能，使劳动就业、子女入学、住房分配、保险政策、社会福利等与户口脱钩，缩小城乡社会经济差别，改革制约城乡统筹发展的体制性障碍，推动城乡经济社会协调发展。在统筹城乡就业推进过程中，除依靠市场机制的作用外，政府要在以下就业领域正确发挥好主体作用：一是清理各种不平等的制度，提供平等竞争、没有政策性歧视的就业环境，使所有公民都有平等的就业机会。二是进一步强化职业技能培训，增强农村劳动力进城就业的竞争力。三是对农民工必须提供必要的援助，帮助他们在城镇实现就业，解决他们的工作、生活和保障问题。四是加快建立城乡统一的就业、失业登记制度，建立城乡一体的就业服务平台，为所有劳动者提供统一的就业服务和管理。五是制定宏观劳动和社会保障政策，促进社会生产效率的提高。
（来源：江苏省统计局）
