1998年中共中央十五届三中全会通过的《中共中央关于农业和农村工作若干重大问题的决定》明确提出，“赋予农民长期而有保障的土地使用权”。2008年十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》进一步提出，“赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权，现有土地承包关系要保持稳定并长久不变”。从现实情况看，尽快从法律层面赋予农村土地使用权的物权性质，既有现实性，又有迫切性。
当前，农村土地领域暴露出来的问题与法律尚未赋予土地使用权完整的物权性质直接相关：（1）农村征地强拆、补偿标准过低等问题，深层次的原因在于农村土地实际上为债权而非物权，农民难以成为征地中的谈判主体。（2）农业产业化、规模化经营受制于农村土地交易市场发育滞后。按照《土地管理法》规定，“土地承包经营期限为三十年”，使土地使用权的交易面临难以逾越的法律规定。（3）城市企业可以通过自身资产抵押获得银行贷款，但按照《物权法》规定，“耕地、宅基地、自留地、自留山等集体所有的土地使用权不得抵押”，使得农民通过土地使用权抵押获得银行贷款面临法律障碍。（4）由于农村土地和宅基地的物权性质不完整，农民难以通过承包地和宅基地流转，带着资本进城，由此导致人口城镇化严重滞后。
未来5～10年，我国扩大内需的最大潜力在于人口城镇化。在这个特定背景下，尽快修改相关法律法规，赋予农村土地使用权以物权性质，可以收获多方面的改革红利：（1）有利于使农民带着土地财产权或流转所得的资本进城，加快人口城镇化进程。（2）有利于推动农村土地流转，推动农业产业化、规模化经营。（3）有利于提高农民在土地出让中的主体地位，保护农民土地权益，提高农民的土地收益。（4）有利于从全国层面统筹考虑指导和规范地方农村土地制度改革试点。目前包括成都、重庆等地的改革试点，取得了一定的成绩，但也暴露出不少矛盾和问题，迫切需要从法律层面进一步规范。
考虑到2007年出台的《物权法》已经将农村土地承包权、建设用地使用权、宅基地使用权等列入用益物权范围，建议进一步修改相关法律，以确保农村土地使用权具有完整的用益物权性质：
（1）赋予农民土地用益物权主体地位。按照《物权法》的规定，用益物权是指用益物权人对他人所有的不动产或者动产依法享有占有、使用、收益的权利。建议在《土地管理法》第二条中增加一款“赋予农村土地使用权人的土地用益物权，使其拥有对土地使用权依法享有占有、使用、收益的权利”。
（2）明确规定建立城乡统一的土地市场。建议在《土地管理法》第九条中增加一款“县级以上地方人民政府应当建立城乡统一的土地市场，主要通过市场配置土地资源”，为农民土地使用权的流转提供法律依据和制度保障。
（3）从法律层面落实土地承包关系保持稳定并长久不变，简化土地承包权流转程序。《土地管理法》第十四条规定“土地承包经营期限为三十年”，建议修改为“实现农村土地承包关系稳定并长久不变”。该条款还规定，“在土地承包经营期限内，对个别承包经营者之间承包的土地进行适当调整的，必须经过村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并报乡（镇）人民政府和县级人民政府农业行政主管部门批准”，建议修改为“农村土地承包人可依法自主决定土地承包权流转”。
（4）完善征地补偿相关法律规定。当前，中央已明确提出显著提高农地征用补偿标准。建议修改《土地管理法》第四十七条：将“征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿”改为“征收土地的，应当依照合法、公正、公开的原则制定严格的程序，按照市场价格给予公平补偿”；删除“土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征收前三年平均年产值的三十倍”；在征收耕地的补偿费用中增加“社会保障补偿”；新增“补偿资金不落实的，不得批准和实施征地。”
（5）取消农村土地使用权不能抵押的法律限制。目前《物权法》明确规定房屋可以抵押，但在《物权法》第一百八十四条又规定“耕地、宅基地、自留地、自留山等集体所有的土地使用权不得抵押”，建议删除该规定，并在第一百八十条中，将农村土地使用权列为可抵押的财产权。
编辑 刘早生 责任编辑 杨嘉
