——以北京市“大望京模式”、“何各庄模式”为例
城乡一体化作为贯穿中国未来二三十年甚至更长时间的战略任务，亟待从法律、政策、制度性等层面加强顶层设计，鼓励并吸收基层创新。北京的“大望京模式”、“何各庄模式”，为城乡一体化顶层设计提供了鲜活的基层创新实践。
城乡一体化顶层设计的“三大困惑”
我国目前已进入着力破除城乡二元结构、形成城乡经济社会发展一体化新格局的重要时期。全国各地城乡一体化步伐加快，一些地方进行了有益的探索与实践。但是，由于“城乡一体化”的概念提出时间不长，属于新生事物，存在思路、方向、操作等“三大困惑”。
思路困惑：在意识层面，对农村资源配置的自然弱化倾向并没有在实际中得到完全的纠偏。户籍制度的二元化结构本身难以消解，坚冰未破。
方向困惑：缺乏配套完善的社会保障、生产生活保障的制度设计，甚至在个别地方，存在强拆、强征的“暴力拆迁”现象，极大地损害了农民利益。
操作困惑：从路径来说，无论是城乡一体化的“若干个中心城市、城市群、城市郊区、农村中心城镇五位一体”的苏浙模式，还是“追求一个中心城市、城市群落及其郊区的协调发展”的京沪模式，都面临着保护城市与乡村居住环境、文化生态的多样化，推进城乡融合、城乡优势互补，发展现代高效农业等可持续产业等深层次课题。
城乡一体化新模式
近年来，随着北京市推动城乡结合部50个重点村城市化建设，探索破解城乡二元结构难题的新路。“大望京模式”、“何各庄模式”逐渐进入学者研究城乡一体化的视野。
“大望京模式”缘起于北京市首批城乡一体化试点探索的经验。2009年，北京市以朝阳区崔各庄乡大望京村作为首批城乡一体化试点，仅用25天时间，完成了99家、面积达23.
“大望京模式”可概括为“一个核心、三个结合、六位一体”，即以维护好农民的根本利益为核心，坚持政府主导与农民主体作用相结合，当前利益与长远利益相结合，维护农民利益和发展集体经济相结合，“土地储备、市场运作;转居转工、覆盖城保;建设家园、农民上楼;集成政策、腾退搬迁;扶持产业、安置就业;配套改革、创新机制”六位一体。
在北京市探索城乡一体化新路的过程中，值得一提的还有“何各庄模式”。何各庄村是一个具有500多年历史、301户住宅的自然村落。近年来，何各庄从环境脏乱、矛盾重重、低端“瓦片经济”无序发展的“城中村”，发展成为“北京最美乡村”。其奥秘在于：2006年底，在北京“摊大饼”式城市化建设的背景下，北京市朝阳区崔各庄乡打破了沿袭已久的“城乡一体化‘大拆大建’”的传统思维，按照“以房管人、以业控人、以业养人”的基本思路，施行了农村宅基地流转、民宅改造和市场化经营的城乡一体化新模式，为大城市城乡结合部破解人口、资源、环境、发展与农民增收、保障等发展难题提供了范本。尤其在“三笔账”上获益良多：
在社会管理投入账方面，“以房管人、以业控人、以业养人”，加强与创新社会服务管理。立足北京文化，完善村落机理。整体上村落外部保留老北京文化机理，功能上进行特性改造，注入现代生活元素。依据市场规律，创新管理模式。坚持乡村主导、立足公司运作、提供物业式服务、实施社区化管理，优化人口结构，提升原生态村落的生态价值。
在资产财富账方面，创新土地流转制度，创造“新型物业经济”。尊重农民意愿，科学合理流转，转变了经济社会发展模式。充分征求村民意见，出台了住宅流转方案。以
在时间空间账方面，主动对接城市需求，赢得城市化的时间空间。在城市化的背景下，建设具有保留价值、展示北京自然村落风貌、融北京民俗文化的国际化新社区。整合多方资源，推进周边发展，运用文化创意产业的相融性，培育民俗文化、美丽村庄的旅游品牌。
“何各庄模式”作为人们向往静雅乡村的“逆城市化”心理的回应，提供了城乡一体化的另一种路径，即城乡一体化是城乡资源的优化合力配置，是城乡现代化的交汇融合，既是城市化的最高境界，也是乡村现代化的最高境界。“大望京模式”对民生长远发展的兜底保障，在解决农民居住、产业发展、就业增收、社会保障、资产处置等问题上作出系统性的制度、政策安排。与“大望京模式”“运动式”、“整建制”城乡一体化有所不同的是，“何各庄模式”走的是渐进式、“就地”城乡一体化的道路，本质上体现了转变发展方式、农民宅基地流转创新的内在要求。
启示与借鉴
城乡一体化作为当前社会发展中推进现代化的重要抓手，转方式、调结构、扩内需的历史战略任务，也是系统的民生工程。通过制度、政策、体制、机制的顶层设计，鼓励并吸收基层创新，从全局上、根本上系统化、精细化、法制化。
加强城乡社会发展一体化制度安排的顶层设计，解除城乡居民“双向流动”的后顾之忧。城乡一体化，关键在于构建科学、合理、有效的制度动力和保障。比如，建立完善城乡一体的社会保障体系;实现城乡教育、文化、卫生等基本公共服务均等化。在此基础上，鼓励因地制宜、以人为本的创新，解除农民进城或城市居民“下乡”的后顾之忧。“大望京模式”以整建制转居转工的形式就农民市民化进行了有益探索。
加强城乡一体化土地空间资源优化配置的顶层设计，建立城乡共享式发展机制。改革需要让农民最大程度分享城市化发展成果，使农民成为有资产、有社保、有岗位、有组织的“四有”新市民，亟待建立土地价值增益的分享机制，实现共享式城乡一体化。通过“资产变股权、农民当股东”以及区域性资产资源合作联社的实质性运行，实现集体资产运营转型，抱团壮大。“何各庄模式”通过产权根本不变，民宅流转制度创新，使土地成为有效的资源要素，合理有序流转。
但由于整建制转居转工、土地流转、农村产权制度改革的国家法律政策亟待健全，尚没有统一的更高层面的法律指导。许多改革只能“摸着石头过河”，改革成效、深度参差不齐，效果难以放大。同时，在区域发展格局调整上，亟待加强主体功能区规划和区域联动，既解决“人口资源环境矛盾急剧突出”等“城市病”，也解决“发展无序化、离农人群两栖化、生态环境恶化”等“农村病”。探索建立完善的土地流转制度、财税及转移支付机制，在更细化的公共服务、劳动就业、社会管理创新、统筹城乡建设规划、产业发展、基础设施和扩大县域发展自主权等方面进行深度利益结构调整。
加强城乡一体化政治参与机制的顶层设计，促进建立城乡共享式发展的政治经济体制。要真正做到城乡规划建设、政策制度实施一体化，必须改变长期以来由城市单方面制定有利于自身利益的发展规划和政策制度的格局，加强农民主体参与的城乡均衡决策机制的顶层设计，促进城乡共享式发展的政治经济体制。避免农民在“失地”后再“失业”、“失语”，以及城市“失根”阶层的出现。“实行城乡按相同人口比例选举人大代表”就是一个好的开始。
加强城乡一体化文化层面的顶层设计，建立完善城乡一体化文化传承机制。伦敦奥运会的开幕式展示了伦敦这座城市从田园到城市的轨迹，也给予我们启示。通过城乡融合发展，统筹发展，让农民享受国民待遇，让市民享受乡村田园。“何各庄模式”传承的老北京村落文化及大城市人群留住“田园故里”、“远去的村庄”情结，正是城乡一体化文化传承与文化创造的有益尝试。
通过先行先试与顶层设计布局相结合，激活体制机制、创新方式，配置、整合好一切有利于城乡一体化发展的资源。这既是当前中国面临的重大战略问题，也是立足于党的十八大历史新起点将继续破解的重大课题。
编辑：陈麒 责任编辑：李伟
