刘以雷（新疆建设兵团党委、兵团副秘书长、教授）
中国共产党及中央人民政府提出要把加快中国城乡经济社会发展一体化新格局作为根本要求，实现城乡、区域协调发展。依我之见，城乡一体化是指城乡二元体制逐步破除、城乡公共资源逐步均衡配置、城乡生产要素逐步双向平等流动、城乡经济社会发展融合度逐步提高、城乡各方面差距逐步缩小的动态过程，是目标也是手段。加快西部地区的城市化和工业化的发展，积极推进城乡一体化建设，不仅有利于缩小其与东部沿海地区的差别，各区域公平协调发展，体现国家先富裕起来的地区带动落后地区，支持少数民族地区的发展，达到共同富裕的目的，而且关系到中华民族的伟大复兴和国家的长治久安。
中国城市快速发展始于改革开放。从1978年起，中国经历了持续30年的工业化、城镇化的高速发展。设市城市总数已由改革开放当初的216个增加到660个。城镇人口从1.72亿增加到2008年的6.07亿人。到2008年中国城市化率为45.7%，按照每年0.8个百分点的增速，2015年中国的城市化率将达到50%。2008年由于受世界金融危机影响，中国政府已启动四万亿以扩大内需刺激经济投资计划，其中相当大一部分将投入城市化建设，投资规模及投资力度之大前所未有。可以预见，大规模的投资建设及产业振兴计划将开启中国新一轮城市化浪潮。目前，在中国城镇化总体格局中，除东部沿海地区已初步形成以沪宁杭为依托的长江三角洲城镇群，以广深为依托的珠江三角洲城镇群，以京津为依托的京津冀城镇群外，在东、中、西部也初步形成一些规模较小但很有活力的城镇群。
从1999年中央政府实施西部大开发的十年来，中央财政不断加大对西部地区的转移支付规模，从2000年的1089亿元增加到2008年的7933亿元，年均增长28.2%。2000年至2008年中央财政对西部地区转移支付累计达30338亿元，占中央对地方转移支付总额的43.6%。不断增加中央预算内基本建设资金和国债项目资金用于西部地区的投入，从2000年至2009年9月，中央财政向西部地区下达中央建设投资累计达5507亿元，占下达投资总额的31.6%，主要用于农、林、水利项目，技术进步和产业升级、社会事业项目，城市基础设施建设、环保、公检法司设施建设等，其中，2008年在西部开工了10项重点工程，主要是铁路、公路、机场、水利、能源及社会事业的建设项目，投资总规模达4361亿元。西部十二省区经济获得了长足发展，生产力水平有了较大提高，人民生活水平有了较大改善。西部地区GDP每年都以两位数增长，超过全国平均增长速度。西部地区基础设施建设步伐加快，人民群众住宅面积扩大，廉租房建设成效显著，农村新型合作医疗投入力度加大，覆盖范围扩大，教育条件逐步改善，农民收入水平进一步提高，消费结构逐步优化。
改革开放以来，客观地讲，我国西部地区经济发展呈现持续增长态势，各项社会事业稳步向前发展。但由于多种原因的影响，西部地区积累的矛盾和问题依然很多，西部地区占全国土地面积71.5%，人口占全国的27.9%，而西部地区经济总量却仅有全国的17.4%，全社会固定资产投资总额仅占全国的21%，地方财政收入占全国的比重更低，只有17.3%，总之，西部地区除经济总量太小、产品附加值低、大多都处于产业链低端、生产方式粗放、自我调节能力太弱外，突出的还有以下几个方面的问题：
一、人民群众可支配收入还很低，消费支出严重不足
2008年全国城镇居民人均可支配收入15781元，西部12省区没有一个达到这一水平，最低的新疆仅为全国水平的72.4%。就增长速度来说全国水平是14.5%，高于全国水平的只有4个省份。2008年全国农村居民家庭人均纯收入4761元，西部12省区农村家庭人均纯收入就更低，没有一个达到这一水平，6个省区达到3000元以上，6个省区仅有2000多元，最低的贵州还不足2000元，仅为全国水平的57.2%，低于全国增速15%的省份还有4个，增速最低的新疆只有10.1%，西部大多数省份城乡居民家庭人均纯收入距全国平均水平还有较大差距。
全国城镇居民家庭平均每人全年消费性支出为9997.47元，西部地区没有一个省达到这一水平，只有重庆为9890.31元，比较接近，最低的青海仅为7512.39元，为全国水平的75.14%。全国农村居民家庭平均每人生活消费支出为3223.83元，西部地区低于全国平均水平，有的省区不足2000元，只有全国平均水平的一半。
二、人口自然增长率过高，就业人员分布不合理
全国人口自然增长率为5.17‰，西部省区均高于全国水平，而且西藏、新疆等少数民族地区高得更多，分别为11.3‰和11.78‰。这与国家的计划生育政策和民族政策有较大的关系，结果是人口增长压力很大，人口素质提高遇到困难，区域经济发展受到限制。
西部地区就业人员分布不合理，三次产业就业人员全国比重为40.8:26.8:32.4,而西部地区三次产业就业人员比重为51.4：17.9：30.7。第一产业就业人员比重高于全国11个百分点，第二产业人员比例低于全国9个百分点，说明西部地区仍然是以农业为主，服务业很不发达，工业化程度很低。
三、基础设施建设滞后，人民群众生产生活质量不高
2007年末全国全社会固定资产投资137323.94亿元，其中西部地区固定资产投资28250.93亿元，仅占20.57%。固定资产投资按城乡区分：全国在城乡投资比例为85.54：14.46，西部地区为91.23：8.77，西部地区在农村投资比例更低，农村基础设施建设严重滞后。近年来，国家对西部地区投资比例逐年增加，但相对于西部的需求来说，缺口太大，急需加大对农村的投资力度，促进城乡一体化的发展。
城乡人民群众生产生活质量不高，全国职工平均工资为24932元，西部地区只有个别省区高于这个水平，大部分省区均低于全国平均水平，最低的云南、贵州、甘肃等省份只有2万元左右。全国全社会住宅投资25005.01亿元，西部地区仅占全国比重的21.07%。广大的山区、农村交通不便、信息不灵、文化落后，人民就医就学就业和中东部地区相比差距很大。
四、城镇化水平发展不高，公共保障程度较低
2007年末，全国人口13.21亿，城镇化比例为44.94%。西部人口3.63亿，其中城镇人口1.34亿，比重仅为36.96%，乡村人口2.29亿，比重63.04%。相对于东部地区，西部地区的城镇化水平还较低，西部只有内蒙古、重庆的城镇化水平超过全国水平，其余省份均低于全国城镇化水平。这是城乡一体化的最重要的一个指标，西部地区大力发展城镇建设，加大农村剩余劳动力转移任务十分艰巨。
城市公共保障程度不高，仅以用水为例，全国城市用水普及率为98.83%，西部地区除个别省区，城市居民用水普及率均低于全国水平。全国城市人均绿地面积为
造成上述问题的原因是多方面的，有许多是客观原因，也有主观方面，有历史原因，也有现实原因。
一是西部地区的先天条件较差的制约。与东部地区相比，西部地区尽管资源丰富，但经济发展?水平落后,基础条件差，国家虽然加大了西部地区基础设施的建设，但西部地区恶劣的自然条件和偏僻的地理位置，致使交通运输行业仍然不够发达，信息仍显闭塞，没有充分发挥出资源优势的特点，没有完全将资源优势转化为经济优势。尤其受季节因素影响的优质特色农产品，不能快速地运送到内地甚至出口；还有煤炭、石油、天然气等能源资源和各种矿产资源，由于地处偏僻，运输成本很高，自身消化能力有限，能源转化深加工能力薄弱，将资源优势转化为经济优势的成本高、难度大、见效慢。
二是西部双层刚性二元经济结构的制约。西部地区的二元?经济结构更具特殊性。工业化发展滞后，严重落?后于东部地区,不仅体现在生产总值等各个指标上, 还体现在工业技术装备水平低,企业竞争力?不高，工业发展不平衡,工业结?构的高级化程度不够，农业工业化和民间工业化发展不足。传统农业改造缓慢，西部地区城乡一体化不一定是以城市为中心的经?济发展战略,大力发展农业经济,增?强农业发展能力也是一条道路，西部地区农业仍以种植业为主，深加工和精加工不够，没有形成产业链，农产品市场建设滞后，农产品商品化程度低，对农村的投入比例太低，农业产业?化发展缓慢。农村城镇化发展水平落后，农村的?城镇化是促进农业经济发展,加快二元经济结构?转变的一个主要方面。长江三角洲地区通过农村?的工业化和农村的城镇化加快了地区工业化的发?展,通过建工补农的方式实施了统筹城乡发展。?西部地区城镇化发展水平低、城镇密度低,人们居?住太分散,不能形成集聚效应,发展不了工业,只?能发展传统农业。
三是西部地区构成复杂，具有特殊性的制约。西部地区是我国少数民族聚集的区域，我国五个自治区都集中在西部地区，少数民族人口比重较大，民族成分复杂，人口增长过快，人口素质较低，观念陈旧，文化素质较低，随着西部地区工业化、城市化、现代化进程速度的加快, 人才队伍建设仍面临基础不够雄厚、高层次优秀人才紧缺的问题，科技队伍创新能力有待加强。西部地区各种宗教信仰混合交叉，近年来受各种国外反华势力的挑唆和支持，在西藏、新疆连续发生大规模的民族分裂暴力犯罪活动，不断激化了民族矛盾，严重影响着少数民族地区的稳定和经济发展。对我国的民族政策和宗教政策提出更高的要求，需要更快的发展来搞好民族团结。
四是发展支撑体系“惰性”循环，制度创新不足的制约。国家和地方对西部地区的发展支持政策路数少、创新不足，主要是财政转移支付方式，对西部地区的项目支持依然是“撒胡椒面”式的，对区域支持是均等化方式，重点项目和重点区域不突出，各个地区的地方预算内投入，形成一种传统定式，单纯强调支持的一贯性，按部就班，政策单一。国家在财政方面，应加大中央政府对西部地区财政转移支付的力度，并为西部省区建设，特别是地区以下的项目建设提供配套资金，投资西部地区基础设施等公共服务项目的建设。
国内外的发展史说明，城市化是经济社会发展的必然趋势，是人类社会进步的重要标志。在我国西部推进城乡一体化，符合社会经济发展规律和广大人民的根本利益。目前看，城市化建设已进入加速发展阶段，到2030年也可望达到60%左右的世界平均水平。在我国西部地区，推进城乡一体化要有大思路的突破性政策：
第一，统一思想，提高认识，充分认识加大对西部地区发展支持力度的战略意义
加快西部地区经济社会的发展，推进城乡一体化建设在我国不仅是经济问题、是区域经济发展平衡不平衡的问题，更重要的是政治问题，是关系到中华民族复兴及国家安全的大局问题。西部地区自然条件尤为复杂，民族众多，境外三股势力频频制造影响祖国安定统一的犯罪活动，破坏西部边疆地区的稳定局面，对经济的发展形成了一定的障碍。西部地区的经济发展，社会稳定关乎国家的长治久安。推进城乡一体化及社会经济的发展不能解决所有稳定的矛盾和问题，但发展慢，一个经济文化落后的西部肯定还会有大麻烦。西藏3·14事件、新疆7·5事件就是例证。因此，国家必须加大对西部地区的支持力度，从战略的高度、全局的角度认识到支持西部地区的重要性。政策上必须给以突破性支持，保证西部地区的城镇居民和全国其他地区一样可以共享改革的成果。
第二，改革三大政策，加强制度创新
1.国民收入分配政策
推进西部城乡一体化的发展需要资金，国家必须对收入分配政策做出有利于西部发展的调整。一是财政收入分配政策，调整中央与地方的利益分配关系，建立了有利于广大西部地区经济持续发展的长效机制。一是个人收入分配政策。我国收入分配出现了收入差距不断扩大的态势，东部西部、农村、城镇内部，区域内部，地区之间，行业、职业内部，不同职业之间等收入差距很大。农村和城市（镇）居民有着完全不同的税赋体制。全国缺乏统一的、有利于城乡一体化的个人收入分配政策。城乡之间存在着经济分配政策上的不公平。由于地区之间、大城市、中等城市、小城市、小城镇之间，同等学历和级别的人付出同样劳动却在收入及福利上大不相同，无形之中产生了人为的差距。为加快城乡一体化的步伐，必须打破地区、行业、不同职业经济分配政策上的差别，实行按所创造的价值分配的长效机制。
2.金融资源配置政策
针对目前金融市场发展水平的差异，建立规范运行、健康发展、统一开放的区域金融市场，使利率机制在我国西部地区能发挥重要作用，在相对落后的西部地区，应大力发展中小金融企业，并利用政策性金融手段，促进西部地区发展与货币政策的有效传导；西部落后地区银行机构较少、金融工具单调，应实行有差别的金融机构设置条件，适当降低在资本金、营运规模等方面的要求，大力促进中西部地区区域商业银行的发展，提高金融机构密度和金融效率，建立相适应的区域性商业银行；调整目前的资本市场主要集中于东部沿海地区的格局，注重西部地区产权交易市场的建设，推动国有资本的流动与重组，加快资本经营步伐，积极完善西部不同层级的区域性、地方性的证券交易中心，在股票和债券发行总量控制的基础上，对发行者在区域分布上要向西部地区倾斜，逐步扩大西部地区每年的股票、债券发行量；国家出资支持西部欠发达地区资源开发和经济建设的政策性银行，负责西部开发中一些特定项目资金的筹措，增强货币政策在西部传导的效率。
3.社会保障制度政策
农村的社会保障及养老问题严重制约着城乡一体化的进程。我国特别是西部农村养老一般依靠子女，医疗、就业等方面根本没有保障，农业收入就是他们的惟一靠山。改革开放前，我国的社会保障主要是对非农业人口的保障，农民根本享受不到。社会保障将农民、进城农民工及小城镇居民排除在外，这对于城市化发展极为不利。因此，必须对社会保障及养老制度做出调整。扩大社会保障覆盖面，建立面向所有农村人员的失业保险、医疗保险及养老保险。应给予进入城市落户并与土地脱离关系的人以最低生活保障，把在城镇连续工作5年以上的农民工纳入城市（镇）养老保险的范围。进一步完善在民营企业、外资企业从业人员的养老、失业、医疗等保障体系，促进人才流动。继续完善新型农村合作医疗保险制度，完善城乡医疗救助和最低生活保障等各项社会救助制度，保障西部地区尤其是西部贫困人口的基本生活。政府要增加财政投入，推动西部地区社会福利事业发展。运用财政手段，引导民间资本投资到社会福利设施建设中来。延伸服务范围，不断扩大参保人群数量。越来越多的人能够享受到经济发展带来的成果。
第三，从西部实际出发，处理好三大关系
1.政府宏观调控与市场配置的关系
推动中国西部城乡一体化，走中国特色城镇化道路是一项战略决策，是打破城乡二元结构、促进城乡统筹发展的重要着力点。各级政府应根据不同地区的发展水平、特点，因地制宜地制定引导政策，中央政府应当实行东、西部差别化政策，政府应搞好城镇基础设施建设，解决给排水、电力、通讯、交通设施和环境等基础问题。而具体解决农村人口进城就业和定居等问题，则应充分地发挥市场机制的作用。各级政府应积极探索解决农民工居住问题的途径，不断完善管理和服务，保障基础设施供给，加强公共安全管理。同时，发挥有条件的市场主体在解决农民工进城居住方面的作用，缓解政府资金和土地的供给压力。
2.推进城乡一体化与改革的关系
目前，我国各地城镇化发展十分不平衡，解决这一问题，需要根据各地实际，处理好发展与改革的关系。在西部地区的城市和重点小城镇，应着重解决返乡农民工进城创业的用地问题和基础设施改善问题。城镇化发展及相关改革十分复杂，应研究实施综合配套的政策措施。积极改革户籍制度和人口政策，逐步弱化并消除二元社会体制，破除农村人口向城市人口转变的法制障碍，在制度上使农民转变为城市人口以后同样能享受到城市居民的待遇。这是西部地区城市化的重要内容。国家应改革户籍制度和人口政策，允许农民在小城镇和中小城市落户；取消城市人口的一些特殊待遇，改革劳动用工制度、住房政策及社会保障制度，为城乡人口的自由流动创造条件。改革农村土地产权制度和使用权制度，明晰和确保农民特别是被“城市化”农民对土地的承包权、使用权及其他相关权益。要坚持科学发展观，按现代城镇产业发展的要求去建设，注意节约，合理利用与保护土地资源。走集约型、效益型城市化道路，保证农用土地，力争把城市用地扩张与农民争地的矛盾限制在最小范围，采用城镇国有土地出租使用制度，既要保证公用事业的发展，又要降低开发商的投入成本。
3.正确处理近期政策与长远发展的关系
当前西部地区推进城乡一体化的时机和条件已经相对成熟，及早制定政策，扎实推进农村人口稳步有序地向城镇转移。同时要充分认识到，城乡一体化是一个长期过程，切不可操之过急。从近期看，应先从试点开始，从有条件长期融入城镇社区的农民工群体开始，从比较成熟的地区开始，逐步解决公共服务均等化和户籍改革问题。在此基础上，有计划、有步骤地逐步缩小农民工和城镇居民的公共服务差距。
第四，实事求是，因地制宜，“三大模式”发展城乡一体化
西部地区面积大，自然条件复杂，经济发?展水平不平衡，在西部地区实施城乡一体化不可能建立统一的发展模式。应结合西部能源、资源优势，因地制宜，走不同模式的发展路子。
1.农业?区的城乡一体化模式
西部的农业所占?比重大,这类地区经济结构单一、市场化程度低,?工业化与城市化水平都比较低，城乡差异大，这类?区域是西部地区城乡一体化的重点区?域。这类区域可以实施农业城镇发展模式，在广?大农村地区大力发展小城镇,实?现城乡两大系统的联系。以城镇为基础?实现城乡统一大市场的形成，促进各种生产要素?的合理流动以及城镇功能向乡村延伸与扩展。西部地区农业的科技含量不高，投入产出比例太低。西部地区有丰富的农畜瓜果、山货土特产及中药材等特色产品。尤其是陕西关中平原、宁夏平原、西藏的“小江南”、云贵高原等，具有发展特色农业得天独厚的自然地理条件。因此，必须利用好农业资源优势，通过科技创新和市场培育，对立起西部的现代农业和生态农业，大力发展农畜产品深加工业，开拓农业生产新市场。
2.都市区城乡一体化模式
这类区域主要是以大都市和中心?城市为中心，这类区域的经济发展水平高，城市对?周边农村的带动能力强,社会发展程度高。这类?区域在西部地区包括以西安、兰州、西宁、乌鲁木齐、成都、重?庆、昆明等大城市为核心的重点区域。以大城市高科技人才及教育优势为依托，发展电子、生物工程、光机电一体化及新型材料、新型药业等高科技产业，注重其向卫星城市的扩散效应，带动整个地区经济的发展。大城市建设必须依托科技优势形成自己的经济增长点和持续发展后劲，推动科技、教育、文化事业的发展，带动区域经济整体水平的提高。这也可以叫做工业导向模式，即把城乡两大系统?通过工业联系起来,一方面发展城市工业,利用工?业的高收入不断吸引农村剩余劳动力向城市聚?集。另一方面发展农村工业化,促进农业人口从?农业向非农业转化,以产业一体化为核心,通过扩散效应促进西部地区城乡之间的融?合,在城乡经济联系加强的基础上,实现城乡一体化。
3.资源优势区城乡一体化模式
从某种程度上说，西部城市化的过程，就是一个资源开发利用的过程。西部地区所富有的就是能源和资源。但沿海许多工业的能源和资源依靠从海外进口，西部的能源和资源优势较难利用。而且西部地区长期以来都在进行着能源和资源初级产品的开发和出口，能源和资源优势没有得到充分发挥。所以国家要做好宏观调控和政策扶持，研究发挥西部能源和资源优势的有效途径。大型能源、矿产资源、自然资源等的开发利用必须由大企业来做，严防小企业的乱开滥采。这样才能保证提高技术在能源和资源开发和利用中的密集度，提高产品的高科技含量，而且避免小企业的短期行为，有条件做到可持续发展，并且注意生态环境保护等问题。对于一般性资源的开采，尤其是农业资源，可以充分吸引资金，发挥资源利用价值。主要指农林畜土特产品及小资源、风能等，只要资金允许，遵守国家有关政策法规模，谁都可以开发利用，国家应制定优惠政策，动员各种资金投入到一般性资源的开发中来，用以带动农村经济发展，形成农业产业链，促进农业现代化的进程，同时也为小城镇的发展奠定产业基础。资源开发一定要注入科技含量，延长产业链，增加产品附加价值，带动相关产业尤其是第三产业的发展，形成城镇经济持续发展能力。比如煤炭资源丰富的地区，同时可以建火电厂，自行消化煤炭，配合“西电东送”战略的实施。以及石油、天然气的下游产品开发等。因此，国家在能源和资源开发产业链的培育上应当给予规划和扶持。最后要调整资源开发在国家、大城市、小城镇之间的利益分配比例，使国家有一定收入，地方也能获取应得利益，保持资源合理开发利用的投资能力及积极性。国家从地方获得的利税收入用于整个国家发展的统筹安排，在西部大开发条件下，应当考虑对西部多一些支持。资源富集区由于近几年的?资源开采和资源价格的提升,城乡经济发展差异?大,这类地区可以在资源开采的基础上,实施资源?产业反哺农业的做法,用资源产业得到的收入,加?强农村基础设施投入,加快基础?教育的发展,促进城乡一体化。
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