泗洪是苏北农业大县，区域面积2731平方公里，总人口105.5万人，耕地面积206万亩。自2011年10月起，该县以“三个集中”（土地向规模经营集中，人口向城镇和农村社区集中，工业项目向园区集中）统揽农村工作，对城乡统筹发展进行了大胆尝试与探索，农村面貌焕然一新：农业产业发展初具规模，农民居住零散的格局发生根本性转变，工业集中区建设成效显著，城乡统筹发展进入快车道。泗洪县“三个集中”的成功实践，不仅受到了省市领导的充分肯定，还吸引了省内外县(区)上百批次党政代表团来“取经”，引起国内多家媒体广泛关注，创造了独具特色的“泗洪模式”。笔者认为很有必要从理论和实践角度较为全面深刻地加以论述。
一、“三个集中”产生的现实背景
泗洪县农业人口占三分之二，一方面，全县农业适度规模经营比重和农业综合机械化水平分别低于全省平均水平7.8个百分点和6个百分点，农村青壮劳力大多外出务工，土地主要依靠留守妇女、老人维持耕作，加之农户土地有限、零星作业，良种和新技术以及大型农机难以推广，农业整体效益低下，农民增收困难；另一方面，农村村庄普遍存在布局散、规模小、占地多、环境“脏乱差”等状况，社会事业和公共服务设施滞后，极大地影响了村容村貌和农民的幸福感。
为此，县委、县政府领导在深入开展“走乡村、察民情、听民意”为主题的调研活动的基础上，经反复研究论证，提出强力推进“三个集中”即在尊重农民意愿的基础上，加快推进土地经营权向种植大户和农业科技企业流转，发展规模经营；通过村庄撤并，彻底改善农民的生活条件，让农民过上城里人的生活，推进农村城镇区和社区建设；通过大项目入县经济开发区，一般项目进乡镇工业集中区，小项目到村居创业园来解决离地农民的就业、收入问题，实现工业项目进园区。以此引领城乡统筹发展，加快全面建成小康社会。
二、推进“三个集中”的主要措施
1.坚持把互联互动作为“三个集中”的共振点
构建以土地集中为基础、人口集中为关键、工业项目集中为支撑的联动体系。一是坚持规划引领。以一张蓝图为指导，科学绘就全县“三个集中”总体规划；以因地制宜为基础，编制土地集中、人口集中、工业项目集中的分项规划,形成特色明显、优势互补、整体与局部有机统一的规划体系。二是坚持互动发展。土地集中推动农业规模经营、实现农业现代化，整合农村宅基地和镇村企业地，实现建设用地集约化，提高工业项目集中区的产业集聚度。人口集中加快了土地向规模经营集中，让离土不离乡的农民变市民，促进当地人口扩散及产业转移人口，吸引外来投资创业，也使工业项目集中区职工安居乐业。工业项目集中整合镇村产业，以主导产业为核心发展关联产业，推动产业集聚，不但提高企业效益，形成一定的投资导向，导致土地升值，而且有利于合理规划利用土地，成为实现土地集约利用最直接的手段。三是坚持典型示范。以整村推进为样板、先行先试，突出沿路沿线、集中连片，全县有49个村居实现整村土地规模流转，2个乡镇实现整乡流转，继而实现人口集中和工业项目集中整体推进。通过“三个集中”互为条件的理论指引和齐头并进的实践探索，实现经济社会资源环境的协调与可持续发展。
2.坚持把强农惠民作为“三个集中”的出发点
一是土地集中确保多方受益。建立健全流转农户、村居集体、经营主体“三方得利”的共赢机制,通过经营主体先交土地租金后种地、土地租金动态增长、惠农补贴仍由流转农户所得、为经营主体打农工等方式让农户受益；通过土地规模流转过程中土地综合整理，增加的土地面积归村集体所有来增加集体经济；为经营主体提供基础工程配套、帮其拓宽融资渠道、设立土地流转风险基金、提高农业保险保额标准、最大限度降低经营风险，不断扩大农业规模化经营收益。二是人口集中实施“低地价、低房价”双低战略。以“控地价、控房价”双控措施实现“低地价、低房价”，有效降低农民的购房成本。对弱势群体住房提供“兜底”保障，每个乡镇都配有5%以上的保障性住房，努力让农户都能买得起、住得进、住得好。三是工业项目集中充分吸纳群众就业。大力实施招商引资工程，深入开展全民创业和“三来一加”创业村村行活动,县财政设立2000万元全民创业发展资金和3000万元创业小额担保贷款基金,为创业主体提供资金支持和技能培训,帮助离地农民实现就近就地就业创业。
3.坚持把产业发展作为“三个集中”的支撑点
实施“三个集中”特别注重和发挥产业的支撑作用,为集中后农民增收提供保障。一是积极推进农业现代化。土地规模流转后，及时调整和转变生产方式，积极推广新品种、新技术、新模式，支持农业企业实现生产、加工、品牌包装、销售一条龙产业链，增加产品附加值，构建“大园区、多主体”农业经营发展框架。目前，全县建成无公害农产品基地139万亩、绿色食品原料基地187万亩、有机农产品基地3000亩。二是发展三产服务业。通过人口集中，引导和支持集中居住区农民积极发展商贸服务、文化娱乐、体育健身等三产，鼓励有条件的乡镇发展乡村旅游等特色服务业,全县三产比重较前两年提高约3.0个百分点。三是发展乡村工业。通过工业项目集中，改善和提高乡镇产业基础、挖掘交通区位以及发展潜力，进一步明确各自的产业定位，快速形成自身特色的主导产业，全县有3个乡镇工业集中区被评为省级特色园区或中小企业产业集聚示范区。
4.坚持把高质高效作为“三个集中”的落脚点
一是土地集中追求高产高效。对规模流转地块大力实施田林路、桥涵闸等配套完善的高标准农田建设，积极构建与农业规模化经营相适应的农业科技服务体系，与实力雄厚的农业科研机构和农业公司合作探索农业生产全程化社会服务，加强农产品深加工和品牌创建,努力培养市级以上农业龙头企业，最大限度地释放农业规模效益。二是人口集中突出建好住好。在建设上，规划设计高起点，技术参数定规范，建档立档可溯源，质量监管全过程。在配套上，高标准配套路水电气，根据集中居住区位置和规模新建垃圾中转站和污水处理点，合理布设文教卫体、社商贸服等公共机构，实现硬化、绿化、亮化全覆盖。在服务上，创新推广“三联一合”社区管理模式，即小区支部与村居支部联责、业主委员会与村民委员会联选、小区人口与常住户口联管、物业服务管理与居民自治相结合模式，有效解决了农民集中居住带来的新的社会管理问题，让农民群众更多地享受城镇化成果。三是工业项目集中体现集约集聚。高度重视节约利用土地资源，鼓励建设四层以上标准化厂房，高质量推进中小企业园的发展，鼓励科技型企业优先进驻；围绕机械、电子、纺织、新能源新材料、食品加工以及具有当地特色优势产业，以产业链、产品链、技术链、价值链延伸为路径，推动企业由单一向集聚跨越，形成了规模效应、组团效应。
三、实施“三个集中”取得的主要成效
两年多来的生动实践，成效斐然。在土地集中上，坚持依法、自愿、有偿的原则，扎实推进农村土地经营权向种植大户、家庭农场、合作经济组织和农业企业集中，全县累计实现土地规模流转面积113.3万亩,占全县耕地面积的55%。在人口集中上,对全县1997个自然村进行规划整合，重点规划建设125个农村集中居住区，全县累计建设小城镇住宅小区151个、农村集中居住区89个，新建乡镇住宅639.
1.促进生产方式转变，加快农业现代化进程
土地规模集中结合土地综合治理，建成了大面积的高标准农田，这是实现农业机械化的必然要求，是农业生产科技化的必然条件，是实现农业产业化的加速器，也是有效降低信息成本、缩短信息传播途径、提高信息传播效益的内在需求，为加快农业现代化进程提供了先决条件。具体地讲，一是在产前、产中、产后各环节中大面积采用机械化作业，降低劳动者的体力强度，提高劳动效率，实现了农业机械化，为农业现代化奠定了基础；二是经营主体将先进的种养技术、优良的品种应用于农业生产，不断提高科技对增产的贡献率，生产技术科学化转化为农业现代化的动力源泉；三是经营主体间接或直接以市场为导向，以龙头企业或合作经济组织为依托，通过种养加、产供销、农工商一条龙综合经营，实现了农业产业化发展；四是经营主体能够有能力在农业领域全面地发展和应用现代信息技术，使之渗透到农业生产、市场、消费以及技术等各个具体环节，加速对自身农业发展的改造，大幅度地提高农业生产效率和农业生产力水平，让农业信息化成为一项重要的技术手段；五是土地集中经营后，为了获得更好地经济效益，经营主体生产更讲究规范、标准，更加注重使用有机肥料，控减化肥和对生态有害农药的使用。实施秸秆综合利用，锐减了一家一户农业生产对土壤、水源和空气的污染，发挥了控制农业污染源的作用。伴随着人口集中、宅基地复垦，原来无处不在的生活垃圾污染源完全被消除，与新建的集中社区所具有的整洁优美的环境一起改善人居环境，提升了乡村形象，让农业发展向可持续化方向发展。
2.促进劳动力转移，增加农民收入
土地集中经营，使大量劳动力从土地中解放出来，其中很大一部外出务工、自主创业或就地转移从事第二三产业，一部分又返回土地“务农”，转化为现代农业的产业工人，通过给新一轮土地承包者打工赚取实打实的工资性收入，不再直接承担原来耕种土地的风险。在泗洪，每年每亩土地租金850元，加上各种惠农补贴130余元，总计每亩年纯收入近千元，而每个劳动力年均务工纯收入在1.5万元以上，这样农户的家庭增收额要超过30%。
3.推动城乡社会和谐发展
“三个集中”不仅节约了土地，提高土地利用率，而且改善了广大农村群众居住条件，实现了农民生活方式城市化，更为重要的是深入推进城乡就业、社会保障、社会事业等一体化，使广大农民“住有所居、劳有所得、病有所医、学有所教、老有所养”，在统筹城乡发展中得到更多实惠。在“三个集中”快速且向纵深推进的过程中，农民信访和群众性事件呈下降趋势，城乡社会稳定局面总体保持良好。
4. 实现城乡产业良性互动
一是工业向园区集中，加速了新型工业化进程，夯实了产业根基，增强了工业反哺农业的能力，实现了一二产业互动。二是农民向集镇区集中和土地规模流转，加速了新型城镇化进程，不仅为工业集中发展加工业提供了坚实的产业支持和基础配套，而且解放了大量劳动力，推动了二三产业的发展。三是新型工业化、新型城镇化和农业现代化的发展，促进了服务业的快速发展，为农民创业、转移就业创造了更广阔的空间，真正构建和实现了城乡良性互动发展的格局。
四、践行“三个集中”过程中存在的问题及对策
以“三个集中”引领城乡统筹发展，需要直面几个亟待解决的问题。
1.农民增收问题及对策
一是土地租金不能满足农民生活发展的需求。土地流转合同通常规定，租金每隔三年增长一次，但随物价和消费成本上涨，租金上涨幅度偏小且呈现出贬值的现象，租金购买力降低影响了农民的出租意愿。二是经营主体吸纳村民能力弱。土地承包经营主体由于生产规模、生产条件、经营方向等原因雇佣人数比较有限，不能满足当地农户再就业的需要，而相当数量的农民因年龄、素质等限定因素又不能进工业集中区就业，这不仅阻碍了农民增收，而且产生了大量村庄闲散人员，影响了社会稳定。
对策：一是切不可搞“一刀切”或强制性流转。在不损害农民利益的前提下，农民可根据自身家庭经济需要，决定是否进行土地流转。土地适度规模经营，是农业生产力发展的客观要求。但也应看到，农业产业的分工经济时常表现为重于规模经济。与其过分强调土地规模经营，不如更加重视农业的拓展分工经济，即通过现代农业的专业化分工和延伸产业链，扩大农民就业、增加农民收入。二是改变土地租金方式。由于货币的购买能力随着物价的浮动而出现变化，村民将土地流转给土地后，租金的涨幅小于物价上涨的幅度，农民的利益在物价变动中受到损失，农民对货币租金出现一些抵触情绪。在调查中，大多农民愿意接受以粮食作物作为租金的实物租金。三是千方百计扩大离地农民就业：首先是加强教育和培训,提高失地农民综合素质，进而提高就业技能。其次是拓宽就业渠道,做好产业转移。可在条件许可下，发展适量的劳动密集型加工产业和服务行业，也可在工业项目集中区配套发展第三产业，并搭建就业平台，鼓励农民自主创业。再次是提供优惠政策，鼓励企业招收失地农民就业。然后是要充分利用信息和信用资源，把失地农民纳入城镇劳动力市场体系，统一管理，并提供信息服务，帮助、组织劳务输出。最后是要加大力度开发社区公益性岗位，着力解决女40-55岁、男40-60岁这部分文化低、技能差而尚有劳动能力的失地农民的就业问题。
2.农民生活方式转变问题及对策
人口向城镇和农村社区集中，给农民带来的不仅是空间上的变化，更多是生活方式的改变，现代生活方式对农民的传统观念和行为习惯提出了挑战，它涉及到衣食住行、工作休息、娱乐社交、待人接物以及价值观、道德观、审美观等各个方面，给广大农民带来了诸多不适。实现集中居住区农民的生活方式向现代生活方式平稳转变是构建和谐社会、实现经济社会发展的必然要求。
对策：一是加强培训。要多方筹措资金为培训集中居住区农民提供支持，培训形式和内容要突出与时俱进，突出与市场对接。二是加强思想教育与沟通。加强对集中居住区农民思想教育，包括现代观念、文明准则、法制观念和意识教育，逐步引导他们破除封闭保守、急功近利、小富即安、随心所欲、自由散漫的小农思想和意识，逐步形成与现代城市化生活相接轨的思想观念和思维方式，促进群体间的理解与融合，维护社会的稳定和安宁。三是有意识地开展多层次多方位的文化活动。通过健康向上的活动加强文明教育，通过现代科学的节目摈弃传统陋习，使文化活动成为凝聚人、改造人、塑造人最有力最现实的载体。
3.工业集中区产业布局问题及对策
在招商引资为工作第一要务的背景下，各乡镇从完成上级行政任务和自身利益出发，各自为政，并多以规模、产值、增长率、吸引外资力等指标简单量化和比较，强化了地方政府行为短期化倾向，而对企业整体布局重视不够，从而导致新引进的具有相关甚至相同产业的企业布局趋于分散。与此同时，乡镇间争上项目、争引外资的情况比较激烈，工业集中区存在着低效运作、无序竞争、散而小等问题相当突出。
对策：要加快乡镇园区间、县乡镇园区间的企业跨区域整合，通力建设一批特色园区和重点园区，可根据产业集聚和优化配置资源的内在要求，在现有的各乡镇工业园区和县开发区中，精选部分综合条件好、特色明显的企业，通过政策扶持与关注，吸纳与该批企业产业行业的上下游相关联企业和配套机构入园区，推动产业布局合理化、产业发展集群化。
（作者单位：江苏省泗洪县农业委员会）
编辑：陈麒 责任编辑：杨嘉
