城乡关系是国民经济和社会发展系统中最重要的一对经济社会关系，在当前，统筹城乡发展既是一个拓展市场、扩大内需、促进增长的经济命题，更是破解城乡二元体制，解决“三农”问题，保障农民权益，全面建设小康社会的政治命题。尤其对在2020年要与全国一道同步小康的西藏而言，探索统筹城乡发展与内地的主要区别、面临的主要问题以及主要路径具有更加重要的现实意义。
一、与内地成功经验的主要区别
在统筹城乡发展的实践中，东部地区以及中西部以大城市和区域中心城市为依托的经济较为发达的一些地区，依靠大中城市对农村的辐射和带动，已经探索出了一条工业反哺农业、城市带动农村的统筹城乡发展的成功路径。这些经济发达地区，工业化水平高、城市化速度快，一般都进入了工业化中后期阶段，区域经济实力和财政力量比较强，具备了工业反哺农业、城市反哺农村的力量。在这些地区，通过工业反哺农业、城市带动农村，将公共财政向“三农”倾斜、公共设施向农村延伸、公共服务向农村覆盖，使城市和农村相互促进、协调发展，最终实现城乡一体化，形成了统筹城乡发展的基本模式。
在西藏，城镇无力带动农牧区，工业也无法反哺农牧业，财政收入和经济规模决定了不可能以全面扩张城镇或反哺农牧区的方式来统筹城乡。而且西藏地广人稀，农牧民手中的土地也不“值钱”，无法依靠土地经营来推动城镇化进程，无法走发达地区统筹城乡发展的成功路子。
二、面临的主要问题
西藏绝大部分地区，是欠发达地区。这些地区从地理区位看，是远离节点城市或者重要河谷地带的农牧区，交通不便，信息闭塞，基础设施较落后，生态环境脆弱；从经济现状看，主要以农牧业为主，市场规模狭小，市场化发育程度低，生产经营分散，空间集聚性较弱，资本形成能力严重不足，投资效益低下；从城镇基础看，即便是各地区中心城镇，基本也以行政职能为主，产业结构层次低，城镇产业间与区域产业间的联系差，仍以传统农牧业为基础，发展能力薄弱，经济和文化辐射能力弱，无法通过吸引大量企业本地投资的方式转移富余劳动力，起不到辐射、带动农牧区，影响区域发展的作用。
可以看出，西藏统筹城乡的主要矛盾是城乡经济均不发达，统筹城乡发展面临的本质问题是区域共同发展问题，关键是促进城镇和农牧区、新型工业和现代农牧区共同发展。统筹的核心是要促进城镇和农牧区生产要素的自由流动，加快新型工业和农牧业的现代化进程，大力发展第三产业，以此促进跨越式发展，为统筹解决城镇和农牧区的经济与社会的可持续奠定物质基础。统筹的目的不是让农牧区变成城镇，而是让城镇更像城镇，让农牧区更像农牧区，让不管生活在城镇还是生活在农牧区的人，都能够享受到均等化的基本公共服务，都能感受到自己不管是生活水平还是生活品质都逐渐地更加殷实。
三、统筹城乡发展的主要路径
西藏统筹城乡发展的本质是跨越式发展，因此促进经济增长是前提；转移富余劳动力，促进农牧民充分就业是关键；促进城乡基本公共服务均等化，保障城乡居民生活同质化，使城乡群众共享经济社会发展成果是目标。
第一，用好特殊政策，大力发展县域经济，为统筹城乡发展奠定物质基础。西藏城市与农牧区交点在县域，县域联动着城乡，县域经济的发展，承载着全面建设小康社会的重任。对西藏而言，县域经济首先是援藏经济，中央赋予的特殊优惠政策和兄弟省（市）、中央和国家有关部委、中央骨干企业的对口支援是西藏最重要的发展条件，关键是如何用足用好，制定出台相应的发展县域经济的配套措施和具体办法，最大限度地发挥作用。其次是县域经济也是特色经济，单纯依靠自然资源，“村村点火、处处冒烟”高排放高污染粗放式的工业化道路，在“世界屋脊”的西藏既不能现实也不可行，要引导资金、项目、人才向县域流动，抓住资源优势，突出特色产业，避免盲目发展和区域之间的恶性竞争，集中打造一批交通便利、基础条件好、辐射半径大、带动能力强、地域风格和民族特色突出的中心县城和经济强县。不管是县域经济还是现代农牧业经济，西藏农牧业发展集约化、规模化、市场化还不够，辐射带动作用还需要进一步提高，因此，要积极推进土地等生产要素流转，合理配置金融资源，大力发展专业（能人）大户、家庭农牧场等规模经营主体，大力扶持龙头企业、专业合作组织和各类协会，积极探索“公司+基地+农户”、“公司+专业合作组织+基地+农户”、“专业（能人）大户+协会+基地+农户”、“家庭农牧场+农户”等模式，同时，大力发展现代农牧业，以及以农牧业为基础的现代工业，积极探索新型农村金融机构建设和农牧业保险问题，促进资源资本化，挖掘农牧业内部的增收潜力，推广“生产、加工、销售一体化”方式来延伸产业链，引导企业发展与劳动力转移、农牧民增收有机结合，建立起企业、产业、市场、农牧民利益的紧密联结机制。
第二，以适度城镇化为路径，充分就业为纽带，为促进富余劳动力转移创造条件。如何通过适度的城镇化来承载特色产业的发展，以此为广大农牧民进城创造就业岗位，进而促进富余劳动力转移，是西藏经济发展与社会稳定必须探索的现实命题。适度城镇化必须规划先行，加强统筹。西藏虽然地广人稀，但历史形成的几个地区中心城镇的人口集聚度并不低，依靠现有发展条件较好的城镇无法有效吸纳大量的农牧区富余劳动力，因此要注重规划的引导和调控作用，发展若干节点城镇，创造更多就业岗位，以此先聚人气，再热地气，后汇财气，实现城镇的可持续发展。适度城镇化必须与新型工业化、农牧业现代化同步进行。城镇化不是城镇自身的规划、建设和管理，城镇自身的美化、绿化和亮化，它应该是以人的现代化为核心的城镇化。目前的西藏，城镇化、工业化、农牧业现代化水平都不高，通过适度城镇化推进社会结构的转换，新型工业化推进增长方式的转变，通过农牧业现代化盘活原有的存量，是未来可探索的路径之一。适度的城镇化还要注重保护生态环境和资源的可持续利用。西藏是“重要的国家生态安全屏障”，把城镇化建设与植树造林绿化工作、新农村建设规划、生态安全屏障保护结合起来，将迁出的人就近安排在大力发展的县域，可以从根本上遏制住生态恶化趋势，对恢复生态，减少破坏，建设美丽西藏无疑具有重要作用。
第三，提高农牧区公共服务能力和水平，推进城乡基本公共服务均等化，保障城乡居民生活同质化。推进城乡基本公共服务均等化，要坚持公平优先，兼顾效率，在覆盖全体居民的基础上逐步提高供给水平，保障每一位公民平等享有基本公共服务，实现底线公平。同时，在西藏推进均等化过程中既要尽力而为，又要量力而行，区分轻重缓急，确立优先顺序，根据不同阶段制定相应的工作目标，统筹兼顾，重点突破，初级阶段重点实现基本公共服务的广覆盖，中级阶段重点实现城乡基本公共服务均等化，高级阶段实现全体居民基本公共服务均等化。推进基本公共服务均等化，必须有稳定可靠的财力来源保障，在保证基本公共服务支出增长适当高于一般预算收入增长的前提下，通过发展区域经济、加大转移支付力度、推进人口迁移、引入生态保护激励型财政机制等措施，逐步建立县级基本财力保障机制，保障基层政府实施公共管理、提供基本公共服务以及落实各项民生政策的基本财力需要。
第四，加大制度创新，坚持城乡管理一体化，为破解城乡二元结构创造制度环境。首先，打破城乡分割的管理制度，实现城乡社会管理一体化成为当前各级政府面临的一项重大课题。城乡社会管理的一体化首先要从户籍制度改革入手，打破城乡分割的基本制度安排，消弭农业户口与非农业户口的鸿沟，建立以公民实际居住地登记户口为基本形式，以合法固定住所、稳定职业或生活来源为户口迁移基本条件的新型户籍管理制度，促进城乡之间人力、智力、资金等生产要素的优化配置和有序流动。再者，城乡社会管理一体化要以公共服务体系建设为突破口，以城乡公共服务制度安排为核心，以医疗卫生、教育、就业、住房、治安、社会保障等基本公共服务城乡均等化为目标，完善公共财政制度，加大对“三农”的投入，从制度上为解决“三农”问题奠定基础。在西藏推进城乡管理的一体化，还要注重科学合理、因地制宜地改革城乡行政管理体制，特别要结合驻村干部、驻寺干部、城市网格化管理、先进“双联户”等实践创新，探索适度合并或拆分县乡两级政区，合理调整县乡规模，以提高行政管理效率，降低管理成本。同时，要提高统筹层级，由较高层级的政区来实施统筹，才能加大统筹力度，保障城镇对农牧区的支持、工业对农牧业的反哺，有效突破城乡要素自由流动的障碍，保障中央解决“三农”问题的相关政策和优惠措施真正落实到农牧业、农牧区、农牧民。
（作者单位分别为四川大学、自治区党委宣传部）
以5A级景区标准打造
纳木错国家公园着力基础设施建设
本报拉萨讯（记者 陈敬）自2012年纳木错景区被评为拉萨市首个国家公园后，为进一步将该景区打造为一流示范景区，拉萨市以纳木错为中心，按照5A级景区标准，形成以观光产品为基础又具有特色的差异化产品定位。目前，那根拉垭口及沿线景观台已完工。
据了解，自去年纳木错景区冬季开放以来，该景区以逐年接待游客量20%的速度递增，旅游经济收入呈现逐年增长趋势。为了大力开发景区旅游业建设，布达拉旅游文化集团有限公司在第一期工程中投资2100万元，建设那根拉垭口片区观景台与湿地观景台。
目前，景区大门、两个大观景台、四个小观景台、停车场、垭口观景台、栈道，湿地观景长廊候车站等已完工。
根据规划设计，纳木错国家公园项目分三期。建成后的纳木错国家公园将构筑入口片区、综合服务区、草原游牧风情体验区、藏民族文化展示区、高原湖泊体验区、度假体验区、生态体验区等多种功能区，建设内容包括道路交通设施、游客中心、沿途观景设施、休闲旅游设施及相关配套旅游设施。
编辑：ZHONG 责任编辑：杨嘉
