城乡发展一体化，本质上是通过对城乡资源要素的一体化规划、布局、使用，打破城乡二元的制度分割，实现城乡发展的制度化“并轨”。这既是一次城乡各种资源要素的深度重组过程，也是一次城乡利益格局的深度调整过程，其核心价值追求是致富百姓、共同发展。昆山市在推进城乡一体化方面，把工作的着力点放在破除二元结构、破解“三农”难题上，缩小了城乡差距，全面提升了小康社会建设和城市化、现代化水平，对推进我区城乡一体化工作具有很强的启示和借鉴作用。
一、昆山经验
昆山市统筹城乡发展的路径可以用三句话来概括：“三大合作”构筑农民增收的长效机制，“三个统筹”贯穿经济社会发展全过程，“八个一体化”形成城乡繁荣发展新格局。
１、“三大合作”：通过实施“农业富民专业合作、社区股份合作、土地股份合作”为主要内容的村级集体经济“三大合作”改革，积极构筑“人人有技能、人人有就业、人人有物业、人人有股份、人人有保障”的“五有”农民增收长效机制。富民合作社就是由农民自愿入股投资，以建造标准化厂房、商铺和农贸市场、运输码头等物业经营为主的合作组织；社区股份合作社就是把村级集体经营性净资产，以股份形式量化到农户分红的合作组织；土地股份合作社就是把过去农户实物形态分地改为价值形态持股，以农民承包土地入股经营为主的合作组织。
２、“三个统筹”：一是统筹城乡规划。将昆山全市927平方公里作为一个整体来规划，积极调整产业布局和城镇布局，分别从中心城区、城市副中心、小城市和特色镇、农村新型社区、自然村落五个层面加以推进，形成了中心城市与中心镇、特色镇各展所长、各具特色的城乡协调发展的城镇体系格局。二是统筹产业发展。以开发区为龙头、各镇工业园区和各类功能园区为依托，不断加大片区整合力度，拓展发展空间，整合各类资源，提高土地的投资强度和集约化利用程度，促进产业规模化和人口集聚，形成了大开发、大发展的城乡一体化的片区发展格局。三是统筹公共财力。昆山市建立了稳定的财政支农资金增收机制，先后实施了“富民工程”、“三有工程”和“富民强村工程”，举全市之力采取“产业、就业、物业、创业、合作、保障、帮扶和强村”等八大富民举措，使城乡居民收入持续增长。
３、“八个一体化”：昆山市从2003年起，就从规划入手，尝试变“二元结构”为“一元结构”，经过五年探索，初步实现了城乡在发展规划、产业布局、资源配置、基础设施、公共服务、劳动就业、社会保障、管理服务等八个方面的一体化，开辟出了城乡一体化发展的现实路径。发展规划一体化让城市工业文明与乡村传统文明和谐并存；产业布局一体化提升了园区功能，构筑起产业集聚平台；资源配置一体化不仅提高了土地利用集约度，也让农民在置换中得到了土地溢价；基础设施一体化对重大基础设施做到了城市和农村统一布局、统一建设；公共服务一体化让城乡居民不出村和社区就能享受行政管理、日常便民、文化体育、医疗保健、社会治安和党建活动等6项服务；劳动就业一体化使全市90%以上的农村劳动力在非农领域实现就业；社会保障一体化通过建立以低保、基本养老、基本医疗、征地补偿、拆迁补偿为主体的“五道保障”，整体提高了农村社会保障水平；管理服务一体化让广大农村居民也享受到了优质高效的社会公共管理与服务。
二、张湾区城乡发展现状及差距
张湾区作为十堰的主城区，全域面积657平方公里，其中建成区面积约30平方公里，耕地面积1.9万亩。总人口38万人，其中农业人口5.5万人。近几年来，张湾区深入开展农村环境综合整治，大力推进农村基础设施建设，着力培育发展现代特色农业，加快建设农村新型社区，农村条件大大改善，城乡统筹发展取得了一定成效。但作为老工业基地和南水北调水源保护区，与昆山市相比，我们总体还处在探索和起步阶段，受体制机制和财力限制，仍然面临很多困难和问题。
1、城乡统筹发展规划滞后。近几年来，张湾区虽然对全区新农村建设、农村经济发展进行了分类规划，由于专业技术人员缺乏，规划编制水平不高，全区新农村建设整体规划、集镇规划、片区规划、村庄规划和产业规划衔接不够。尤其是一些城中村、城郊村，由于缺乏控制性详细规划指导和约束，城中村改造、重点项目入驻、安置区建设手续办理难度很大，在一定程度上制约了农村经济和社会发展。
2、基础设施建设有待加强。一是村组公路建设任务依然繁重。目前全区还有30个自然村、110公里乡村公路需要硬化，210公里村组公路需要延修或提等；乡村公路中危病桥比例高达84%。二是农田水利基础设施建设任务仍然繁重。目前全区有7530亩低丘岗地和5600亩低产田需要改造，1万亩耕地无法实现旱涝保收；需要新建、清淤库塘148口，新（维）修水渠22万米。三是安全饮水、环卫保洁、垃圾处理等基础设施建设任务繁重。目前全区农村还有7700户、3万余人没有解决饮水安全问题，农村垃圾清运、污水处理等环保配套设施建设滞后。
３、“三类农民”后续发展问题突出。张湾区人均耕地面积少，城乡差别大，农村贫困人口多，加上近几年因重点项目建设拆迁、南水北调移民搬迁，导致“三类农民”后续发展和生活保障问题十分突出。一是农村贫困人口脱贫致富问题。2012年城镇居民年均可支配收入达16011元，农村年人均纯收入只有5543元，比差达到3：1。按照新贫困线标准，全区还有26230名贫困人口，占农村总人口的48%。二是被征地农民生活保障问题。近几年全区被征用土地21018.2亩，涉及35个行政村、5025个家庭共16131人。其中人均不足0.3亩耕地的有26个村组，共有10311人。区委、区政府积极开展被征地农民参加社会养老保险试点工作。但受财力和体制限制，目前这项工作仍在探索阶段，许多失地农民生活保障问题没有得到根本性解决。三是南水北调中线工程移民后续发展问题。全区南水北调中线工程共移民搬迁人口3933人，这批移民虽然住上了新房，但后续生产生活发展问题仍然任重道远。
４、现代农业发展缓慢。目前张湾农业生产以家庭分散经营为主，小而散、小而全，仍然停留在传统的小农经济时代，与规模化、集约化、标准化、产业化的现代农业生产方式有很大差距。一是产业规模偏小。在蔬菜、林特和畜禽水产养殖三大特色产业中，目前只有蔬菜产业收入超过了亿元。二是集约化程度不够。目前全区土地流转面积800亩，仅占耕地总面积的4%，全国土地流转率平均为8%，湖北为10%，一些经济发达地区或城市周边地区已经高达40%以上。三是产业化经营不够。农民组织化程度不高，应对和抗御市场风险能力弱，全区28家农民专业合作组织辐射带动农户三千多户，只占全区农户总数的17%。农业产业化龙头企业数量少、规模小、实力弱、辐射带动能力不强。全市68家市级重点龙头企业中张湾区只有5家，在国家级和省级重点龙头企业中榜上无名。农产品加工严重滞后，精深加工和系列开发不够，产业链条短，转化能力弱，农业生产单打独斗。目前农业总产值与农产品加工产值之比为1:0.3，而湖北为1:0.8，全国发达地区已经达到了1:3。以上种种都制约了现代农业和农村经济的快速发展。
５、农村建设资金投入渠道不畅。当前农业农村发展主要依靠党和各级政府强农惠农政策支持，还没有形成多渠道投入的长效机制，农业生产和农村发展活力不够、后劲不足。一是金融部门主要集中在城市二三产业等资金回报率高的行业，对农业农村地区的金融支持不够、信贷服务不够。近几年农村信用合作社还撤销了部分乡镇营业网点，农村小额信用贷款申请程序复杂，办理金额小。二是实行省直管县体制后，区级政府在省财政没有户头，争取涉农项目和扶持资金全凭“挂靠挤占”，而且争取县、区农村扶持政策差别大。三是农村经济体制改革滞后，市场机制尚没有完全建立，大量土地、山场、水场资源没有盘活，民间资本、社会资本进入农业农村渠道不通畅，缺乏政策支持和法律保护。
三、张湾区统筹城乡发展对策和措施
建设美丽乡村是一个新课题，统筹城乡发展是一项系统工程，昆山统筹城乡发展一体化的成功实践，带给我们的启示是：统筹城乡发展必须以产业发展为基础，全域规划为前提，城镇集聚当载体，政策机制作动力，以人为本为核心。张湾区在推进城乡统筹发展方面将从上述五方面入手，寻求破解统筹城乡发展一体化瓶颈新路径。
1、加强规划引导和分类指导，科学构建新型城乡体系。抢抓滨江新区建设、城郊生态游憩带建设、汉江生态经济带建设机遇，进一步修订完善城区发展规划，加快编制全区美丽乡村建设和城乡一体化发展总体规划。一是统筹规划、合理布局。分中心城区、产业园区、中心集镇和中心村四个层次，规划构建“阶梯化”新型城乡体系，促进城乡统筹协调发展。以汉江商贸物流城、工业新区、生物医药产业园三大产业园区为引领，坚持“产城结合、城乡互动、以工促农”，加快完善园区城市服务功能，提升园区吸纳聚集农村剩余劳动力能力，促进农村人口向城区转移，剩余劳力到园区就业。以柏林、黄龙、西沟、方滩集镇为支撑，抓紧完善集中供水、电力增容、垃圾处理等基础配套设施，增强承载能力，扩大集镇规模，促进农村人口合理流动，往集镇集中。选择地质条件好、交通便利的地方，集中规划一批中心村组、中心院落，引导边远地区农民集中居住。二是因地制宜、突出特色。在四个街道的城中村、园中村结合城中村改造打造“都市宜居型”片区，在国道沿线、城区主干道结合“洁万家”活动打造“环境优美型”片区，在自然资源、人文景观、特色产业相对丰富的两乡两镇打造“田园观光型”片区。三是分类实施、整体推进。市委、市政府已明确提出：“2013年启动郧县茶店镇、张湾区及茅箭区全域试点工作、到2018年全面完成建设任务，2018年开始全面扩大美丽乡村建设覆盖范围，力争到十二五末全市70%以上的行政村达到美丽乡村建设标准”。按照全市统一部署，我区可以美丽乡村建设为载体，分三步推进：第一步以柏林、黄龙、方滩移民集镇及西沟乡为重点，试点推进美丽乡村建设；第二步沿路、沿线、沿水体全面扩大美丽建设覆盖范围；第三步，力争十二五末全区70%以上行政村达到美丽乡村建设标准。
2、充分挖掘山水人文资源，加快传统农业转型升级。我区农业土地面积少、产业规模小，但山水资源富集，距离城区消费市场近。要扬长避短，按照“农旅结合、以农促旅、以旅强农”的发展思路，围绕“一轴两翼”（以316国道沿线柏林、黄龙镇为主轴，以西沟、方滩乡为两翼）大力发展生态观光农业、都市休闲农业、现代精品农业，引领农民增收致富。一是把基础设施建设和自然生态景观建设结合起来，优化美化农村生态环境。加快建设“一区两带两廊” （黄龙旅游度假区、花果至黄龙“十公里生态城市带”、 黄龙至韩家洲“十公里生态景观带”、西沟十竹路“十公里生态画廊”、东风轮胎厂至柳陂“十公里樱桃长廊”） ，打造一批“春有花、夏有荫、秋有果、冬有景”的生态景区。二是把农业生产和旅游开发结合起来，创新农业发展形态。围绕蔬菜种植、畜禽水产和苗木花卉等特色产业，依托各类农村专业合作组织，加快土地流转步伐，建设一批环境优美、设施配套的生态农业示范基地，实现从家庭分散经营向产业化集中经营转变。依托土地、山林、水场资源大力开展招商引资，引导各类农业合作组织、产业化龙头企业和餐饮旅游企业到农村投资，开办农家乐、渔农乐、农村旅舍、土特产商店，发展生态休闲农业、采摘观光农业和现代都市农庄等新业态，延伸拉长农业链条，推动传统农业向现代旅游业转变。三是把农俗风情和休闲旅游结合起来，丰富农业文化内涵。充分挖掘整理民歌、民间故事、民间艺术、传统手工等各种民俗文化资源，通过举办“民歌会”“赏灯会”“采摘节”、“登高节”、“龙舟节”等各种乡村节庆文化活动，吸引游客、提升人气。积极与各种传媒机构和旅行社开展合作，加大市场营销力度，通过旅游包装与宣传策划，做足“游山、赏花、摘果”文章，组织发动各种团队到农村休闲旅游，形成“春赏花、夏纳凉、秋摘果、冬玩雪，全年农家乐”的农家休闲旅游格局。
３、整合涉农项目资金，加大农村基础设施投入力度。按照“渠道不乱、用途不变、统筹安排、捆绑使用、各负其责、各记其功”的原则，集中捆绑各类涉农项目资金，大力推进基础设施建设，改善农村发展条件。一是继续抓好乡村道路建设。建设通乡断头路，打通内循环；改造提升乡村公路，建设完善公交客运配套设施，开通乡村公路客运和旅游专线，建立和完善综合交通运输体系，形成以中心城区为主轴，乡镇、村相互通达的“半小时经济圈”。二是切实加强农田水利设施建设。抢抓当前中央加快水利改革的机遇，积极向上争取扶持项目和配套资金，大力推进小型农田水利、中小河流治理、水库除险加固工程。加快新建道路配套供水管线建设，改造黄龙、柏林沿线供水管网，建设城西水厂，推进城区供水向城郊延伸。在偏远乡规划建设集中供水工程，在偏远村落集中建设净水设施，解决群众安全饮水问题。三是加快农村信息化建设。加快广播电视综合信息网建设，推广普及数字电视，积极推动城区互联网、电信网和广电网向农村延伸，逐步实现城乡网络资源、信息资源共享。四是抓好农村生态环境建设。继续抓好退耕还林、长江防护林、水源区生态保护工程，完善城乡垃圾分类收集、储运系统，严格控制农业面源污染和集镇污水排放，保护农村生态环境。
４、大力发展农村社会事业，推进城乡公共服务均等化。一是完善农村就业服务体系。将被征地农民纳入统一的失业登记制度和城镇就业服务体系，享受城镇居民就业再就业相关扶持政策。积极开展个性化、针对性的培训服务，拓展劳动力转移渠道，鼓励工业园区企业优先安置征地农民，探索建立失地农民数量与用地规模挂钩制度。二是提高农村社会保障水平。进一步扩大农村养老、医疗保险覆盖面，做好城镇居民和灵活就业人员养老保险、新型农村合作医疗与城镇居民医保的政策衔接工作，确保被征地农民享受相关的待遇。三是促进农村教育事业均衡发展。建立完善城乡学校结对帮扶机制、城乡教师队伍补充交流机制、进城务工人员子女就学保障机制，加强农村留守儿童管理服务工作，确保城乡教育公平。四是完善农村卫生服务体系。整合城乡医疗卫生资源，抓好村（社区）卫生室建设，建立以市级医院为龙头、乡镇卫生院为骨干、村（社区）卫生室为基础的城乡医疗卫生服务网络，为群众提供安全质优的基本医疗服务。
５、加大改革创新力度，破解城乡二元体制瓶颈。一是进一步深化农村改革。加强农村土地流转服务平台建设，加大农村土地流转力度，推动适度规模经营。大力推进土地管理制度改革，推动农村集体建设用地通过出让、出租、抵押、入股等方式进行流转。稳步推行城乡建设用地增减挂钩，将农村集体建设用地纳入城乡统一的土地市场，与国有土地“同地、同权、同价”，通过招拍挂实行流转，建立起城乡建设用地统筹利用和土地收益统筹分配的土地管理制度。二是全面扩大农村开放。积极探索建立城乡互动互促、统筹协调发展的新机制。鼓励社会闲散资金、技术、人才、设备等生产要素向农村流动，为农村发展注入新鲜血液。制定鼓励社会资金投入小城镇建设和新农村建设的优惠政策，加快农村基础设施改造步伐。三是逐步打破城乡分割体制障碍。探索户籍与土地挂钩、土地与社保挂钩的新型户籍管理体制。逐步取消城乡居民在劳动就业、社会保障、计划生育、退伍安置、子女入学、保障性住房等方面的不平等政策，进一步解放和发展农村生产力。
编辑：ZHONG 责任编辑：杨嘉
