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陈晓华:统筹城乡发展的路径选择
  2012-09-07 19:55:14  作者:陈晓华  来源:人民日报  浏览量:124057

作者系农业部副部长、党组成员

  统筹城乡发展,是我们党总结历史经验、适应形势需要、坚持科学发展、从政治和全局高度提出的指导全面建设小康社会的大思路、大战略。统筹城乡发展,就是要通过工业反哺农业、城市支持农村,改变我国农业基础薄弱、农村发展滞后、农民增收困难的局面,建立起新型工农、城乡关系,实现工业化、城镇化和农业现代化协调发展,形成城乡经济社会发展一体化新格局。统筹城乡发展是一个历史过程,路径的选择必须立足国情和发展阶段,并根据各地的实际情况确定发展措施和任务;必须搞好总体规划和顶层设计,统筹兼顾,合理布局,有计划有步骤地推进,防止重复建设、分散投入;必须坚持政府主导、农民主体和社会参与,强化政府支持、保护和服务,引导和鼓励社会资本投入,充分调动农民的积极性和创造性,形成推进合力;必须以改革为动力,创新体制机制,鼓励和支持有条件的地方率先突破,为全国积累经验、提供示范。各地经验表明,统筹城乡发展要以建立城乡平等的要素交换关系为前提,以缩小城乡居民收入差距为目标,以逐步实现城乡基本公共服务均等化为方向,以发展现代农业、建设社会主义新农村为主要任务,加快形成以城带乡、以工促农、城乡互动、协调发展新局面。

  破除城乡二元结构,建立城乡平等的要素交换关系

  我国城乡差距大,很大程度上是由于资源配置不合理,农村资源过多地流向了城市。计划经济时期,我们通过工农产品价格“剪刀差”,靠农业的积累发展工业、建设城市。改革开放以后,“剪刀差”逐步消弭,但资源要素不平等交换依然存在。在土地收益方面,尽管征地补偿费用逐年提高,但还是低于土地市场价格。在建设资金方面,农村储蓄存款大量外流,农民贷款难问题还没有得到根本解决。在劳动就业方面,农民工与城里人待遇不平等,同工不同酬的现象依然存在。在市场机制作用下,资源要素总是向高收益高回报的产业和区域配置,特别是在工业化城镇化快速推进时期,更容易从农业转向工业、从农村流入城市。因此,不能将建立城乡平等要素交换关系的任务简单地推给市场,而应当发挥政府宏观调控的作用,推动资源要素在农村和城市之间平等双向流动。

  加强农民土地权益保护。要减少农村土地流失。探索在集体所有前提下农民土地财产权益的实现形式,开展完善土地承包经营权权能试验,改革土地管理制度,修改土地管理法。调整土地收益分配政策,按照“取之于地、用之于地”的原则,把大部分土地出让收入用于农业生产基础设施建设,特别是农田水利建设和高标准农田建设,真正把这项关乎长远的基础建设作为国家战略、国家工程,制订规划、加大投入、扎实推进。

  改善农村金融服务。要推动资金回流农村。首先,加强政策激励。按照党的十七届三中全会提出的“县域内银行业金融机构新吸收的存款,主要用于当地发放贷款”的要求,明确比例、严格考核、强化奖励。其次,改善服务机制。大力发展为农服务的小微型金融机构,并探索大中型银行和小微型银行的信贷合作机制,鼓励大中型银行开展涉农贷款批发业务、小微型银行开展零售业务,形成相互配合、优势互补的格局。

  促进城乡劳动力平等就业。要给农民工平等待遇。继续加强农民工权益保护,让农民外出务工找到工作、拿到工资、劳动安全,工伤大病有保险、有地方住、子女能上学。加快推进户籍制度改革。放开中小城市、小城镇特别是县城和中心镇户籍,并逐步放宽大中城市落户条件,以就业、居住、交税、缴纳社保、技术等级等作为落户条件,让稳定就业和居住的农民工尤其是新生代农民工转为市民。

  调整国民收入分配格局,缩小城乡居民收入差距

  城乡差距很大程度体现在城乡居民收入差距上。“十一五”期间,农民人均纯收入从 3587 元上升到 5919 元,年均实际增长 8.9% ,比“十五”期间的增速高 3.6 个百分点。特别是 2010 年农民人均纯收入实际增幅达 10.9% ,比城镇居民收入增幅高 3.1 个百分点,城乡收入差距由上年的 3.33 1 缩小为 3.23 1 ,这是 1998 年以来城乡收入差距首次缩小。 2011 年前三季度农民人均现金收入增速达 13.6% ,又比城镇居民人均可支配收入增幅高出 5.8 个百分点。但也应看到,农民增收基础还比较脆弱,增收渠道还比较匮乏,城乡居民收入差距扩大趋势还没有得到根本扭转。特别是目前世界经济复苏放缓,欧洲主权债务危机恶化,我国小微型企业面临一定困难,对农民就业增收会带来影响。党的十七届五中全会提出“十二五”期间要“努力实现居民收入增长和经济发展同步”的目标任务,这就要求在大力挖掘农业增收潜力的基础上,进一步调整国民收入分配格局,努力使农民收入实现持续较快增长,逐步缩小城乡居民收入差距。

  在国民收入初次分配环节,完善农产品价格形成机制,促进农民工工资稳定增长。继续实行农产品价格支持保护政策,不断完善主要农产品最低收购价和临时收储政策,按照“小步快跑”的思路,稳步提高粮食最低收购价。严格落实农民工与城镇职工同工同酬制度,合理提高最低工资标准,推进工资集体协商、工资支付保证金等制度的实施,促进农民工工资水平稳步提升。重点关注小微型企业运行情况,加大政策扶持力度,稳定农民工就业规模和工资水平。

  在国民收入再分配环节,以补贴补助为重点,加强公共财政对农民生产生活的支持。随着国家财力的增长,加大对农民的补贴力度。稳定和完善现有“四补贴”政策,增量部分向主产区和种粮大户倾斜。研究设立农作物防灾减灾关键技术专项补助。

  对老少边穷地区、困难群体给予政策倾斜,促进其收入加快增长。加大对老少边穷地区的扶贫开发力度,实行连片开发,支持优势特色产业发展,提高其自我发展能力。去年,中央决定建立草原生态保护奖励机制。今后对山区、渔区等也应建立完善的生态补偿机制,解决好农民增收和生态保护两难问题。

  公共财政向“三农”倾斜,逐步实现城乡基本公共服务均等化

  城乡居民享受的基本公共服务不均等,是城乡差距的重要表现。长期以来,在城乡分割体制下,农村公共服务主要靠农民自己来办,造成农村公共产品短缺。缩小城乡发展差距,就要推动公共财政向农村覆盖,增加农村公共产品供给,逐步实现城乡基本公共服务均等化。党的十六大以来,我国在推进城乡基本公共服务均等化方面取得了明显成效。农村义务教育经费保障机制逐步建立,新型农村合作医疗全面推开,新型农村社会养老保险试点范围迅速扩大,农村最低生活保障制度普遍健全,农村水电路气房建设力度进一步加大。但也应看到,公共服务资源在城乡之间的配置仍然失衡,农村公共服务投入不能满足实际需要,农村医保、低保、养老等社会保障水平还比较低。应加快推进公共财政向农村倾斜,使城乡居民享有均等的发展机会和基本公共服务。

  加快发展农村社会事业。在农村教育上,加大对农村留守儿童的服务力度,加强农村寄宿制学校师资,落实好农民工随迁子女义务教育“两为主”政策。大力发展农民职业技能培训,逐步将中等职业教育免学费政策扩大到所有农村学生。在农村医疗卫生上,继续提高新农合筹资水平和保障水平,普遍开展新农合门诊统筹,加快建立健全农村三级医疗卫生服务网络。在农村社会保障上,进一步落实地方政府对新农保个人缴费部分予以适当补助的政策,提高新农保的统筹层次。逐步实现农村低保应保尽保,提高保障标准。在发展农村文化上,加快以农村基层和中西部地区为重点的公共文化服务体系建设,鼓励社会力量兴办农村文化产业,重视解决新生代农民工的精神文化需求问题。

  加强农村公共服务体系建设。按照党的十七届三中全会提出的“在全国普遍健全乡镇或区域性农业技术推广、动植物疫病防控、农产品质量监管等公共服务机构”的要求,下决心增加经费投入,加大基层农技推广体系改革与建设示范县等项目实施力度,加强服务机构设施条件建设。进一步深化县乡行政管理体制和财税体制改革,着力加强乡镇政府在强农惠农政策落实、教科文卫事业发展、农村土地管理等方面的公共服务和社会管理职能。进一步理顺村党支部、村民委员会和集体经济组织的关系,完善新形势下的乡村治理结构,创新农村社会管理。加强基层党组织建设,推进政务公开和民主管理,健全村党组织领导的充满活力的村民自治制度。加强集体经济组织建设,完善集体资产监管和运营,不断增强服务功能。加快培育农村社区服务组织、农民专业合作社以及各种农村公益性组织,发挥其在反映诉求、化解矛盾、提供服务等方面的作用。

  按照“三化同步”要求,加快建设现代农业

  城乡差距大,基础性的原因在于产业发展差距大。党的十七届五中全会明确提出了“在工业化、城镇化深入发展中同步推进农业现代化”的重大任务。“三化同步”的着眼点在于,加快建设现代农业,补齐农业基础薄弱这个短板。近年来,在中央强农惠农富农政策的推动下,我国现代农业和社会主义新农村建设取得了很大成就。但也应看到,我国仍处在传统农业向现代农业转变的关键时期,农产品需求刚性增长,资源约束不断加剧,农业基础依然薄弱。工业化、城镇化和农业现代化是相互联系、互为条件的。按照“三化同步”要求推进现代农业建设,就是要用工业化理念、先进技术和物质装备、现代经营组织形式发展农业,充分发挥工业化、城镇化对发展现代农业、转移农村富余劳动力的带动作用,努力实现农业现代化与工业化、城镇化协调发展。

  加大对粮食主产区的扶持力度。发展粮食生产是建设现代农业的首要任务。稳定和提高粮食综合生产能力主要靠主产区,关键是通过利益补偿来解决主产区种粮吃亏问题。应按照国家功能区建设的要求,将粮食生产功能性补偿纳入粮食生产大县奖励因素,大幅增加中央财政对粮食生产大县的一般性转移支付,帮助主产区增强财力,提高公共服务能力,调动地方发展粮食生产的积极性。

  强化农业科技创新和推广应用。农业的出路在科技。应加快推进农业科技创新体系建设,重点突破制约粮食生产的重大关键技术难题,加快关键技术集成配套和推广。特别是尽快培育一批增产潜力大的高产优质品种。整合种业资源,构建以产业为主导、大企业为主体、大基地为依托、产学研结合、育繁推一体化的现代种业体系,加快提升我国种业科技创新能力、企业竞争能力、供种保障能力和市场监管能力,进一步提高良种覆盖率,加快良种更新换代。

  加快农业机械化步伐。适应劳动力转移和人力成本上升的新形势,推动良田、良制、良种、良法、良机有机结合。继续扩大农机购置补贴规模,提高农机装备水平,优化农机装备结构,推广先进适用农机装备和技术,重点提高水稻插秧、玉米收获和深松整地等薄弱环节的农业机械化水平,积极发展农机社会化服务。

  推进农业产业化。大力提升农产品产后初加工水平,发展精深加工。加大对农业龙头企业的信贷支持,不断完善企业与农户间利益联结机制。进一步落实农民专业合作社法,加大对农民专业合作社扶持力度,提高合作社的服务能力和水平。引导企业向园区集中,集约利用资源,防止工业、城市污染转入农村。

稳步推进农业规模经营。加强土地承包经营权流转管理和服务,健全农村土地流转市场,引导鼓励农民按照依法自愿有偿原则流转土地承包经营权。引导技术、资金等向种养大户和专业能手集中,提高土地资源利用效率和农业生产能力。通过优化区域布局和开展统一服务来实现种植业规模化。大力发展家庭养殖场和养殖小区,推动养殖业生产经营规模扩大。

编辑:陈麒 责任编辑:李伟 杨嘉

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