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吴晓琳:全面推进“多规合一”工作的几点思考
  2017-10-16 10:36:50  作者:吴晓琳  来源:中国城乡统筹发展网  

●从理论体制技术层面积极创新,理顺执行体系

●从问题源头破题探索解决办法,构建法律体系

    导言:“多规合一”是指推动国民经济和社会发展规划、城乡规划、土地利用规划、生态环境保护规划等多个规划的相互融合,落实到一个共同的空间规划平台上,形成一个市县一本规划、一张蓝图,意在解决现有的市县规划自成体系、内容冲突、缺乏衔接协调等突出问题。2015年初,江津区被列为全国28个“多规合一”试点城市之一,开启了“多规合一”破冰之路,率先推进全区建成区范围1:500地形图测绘和10个前期课题专项研究,编制形成《重庆市江津区国土空间综合规划(2015-2030年)》,推进试点工作取得显著成效。

    2014年8月,国家发展改革委、国土资源部、环境保护部、住房城乡建设部等四部委发出了《关于开展市县“多规合一”试点工作的通知》,江津区作为全市唯一的试点区县,历经一年多时间,探索总结出国民经济和社会发展“定向”,城乡规划“定性”,土地利用规划“定量”,生态环保规划“定质”的“多规合一”创新模式,深化并进一步厘清城乡发展战略,大力实施“研究为先、战略指导、空间管制、功能引导、审批再造、体制保障”的六步工作推进法,全力推进了“以多规融合为核心的理论创新、以平台搭建为核心的技术创新、以审批再造为核心的体制创新”三项核心工作。随后2017年5月,重庆市政府下发《重庆市人民政府办公厅关于全面开展“多规合一”工作的通知 》,要求除主城区外各区县全面开展“多规合一”工作,按照要求,江津区充分利用全国“多规合一”试点工作的相关成果和经验,加大编制完善生态保护空间、基本农田空间、建设空间协调一致的“一张图”的制定和相关程序的审查,力争在全国试点的基础上,总结全市“多规合一”新探索。

积极探索:三大创新形成多规合一执行体系


   
(一)理论创新,以国土空间综合规划为统领构建一张蓝图。一是充分尊重和凸显地区资源环境承载能力、耕地资源的有效供给能力和生态环境安全性对国土空间综合利用能力,明确了“耕地保护优先、生态保护优先”的核心价值取向,摒弃城乡规划、生态环境保护规划等多个规划的“重发展、轻保护”局限。二是以贯彻落实中央对耕地保护、生态文明建设和新型城镇化发展的新要求为宗旨,在融合现行城乡总体规划、经济社会发展规划等规划文本的基础上,理顺多个规划间的关系,着力解决了“规划冲突”问题,特别是通过比对了近6000多个图斑,协调统一了城乡规划和土地利用总体规划的“空间规划差异”,基本实现了江津区在战略指导层面的协同一致和空间利用上的“一个声音”。三是明确将《国土空间综合规划》替代区一级其他规划的主要内容,作为一个地区经济社会发展的“战略性、引导性、综合性和基础性”核心规划,并以此建立起一套符合经济发展客观规律的规划体系,突出其对国土空间的全域性、整体性配置,体现地区经济社会发展“一张蓝图”,更有利于服务本地区的建设发展。

    (二)技术创新,以信息化建设为基础搭建一个平台。 一是以编制《国土空间综合规划》为核心任务,摸清“底数、底盘、底线”基础数据。完成了《江津区“多规合一”技术标准、规程及体系构建研究》、《江津区国土空间开发格局优化研究》、《江津区人口与城镇化专题研究》等10个专题研究;完成了覆盖全区3219平方公里1:10000地形图坐标系统转换工作,形成西安80坐标系和重庆独立坐标系两套系统;完成了中心城区、功能组团及各镇城镇规划区的1:500地形图坐标系统转换以及1:500地形图收集、清理、整合及修补测工作,为“多规合一”规划编制提供规划底图保障。二是对各类专项规划的核心要素进行重组和整合,解决“多规”自成体系、存在差异、缺乏衔接,技术标准、编制办法、规划期限不一,图斑无法重叠,规划难以实施等诸多难题,锁定土地利用总体规划中的“刚性”空间管制,有效将发展与安全、开发与保护融为一体,建立统一的地理空间基础平台,建立统一空间管控体系,建立多个规划之间的统一技术标准。三是创新提出以国民经济规划门类为基础,在明确统一的经济社会发展目标下,以工业产业、现代农业、生态环境等经济社会发展分类进行国土空间规模的科学配置和功能引导,凸显《国土空间综合规划》对地方经济社会发展目标的预判,形成“经济发展和空间配置”的有机链接。

    (三)体制创新,以统筹协调制度为保障形成一套机制。一是建立一套部门间协作的管理流程,定期组织多部门的联席会议,建立长效工作机制,保证各部门规划编制、实施、管理及更新过程中的有效衔接。二是探索以项目最终落地为目标,对规划审批流程进行重新分类梳理,推进信息共享与并联审批。三是探索以“建设用地预审”为手续办理逻辑起点,国土部门兼容发改部门的“开展前期工作的函”、规划部门的“规划选址意见书”,精简项目前期手续办理,优化行政审批流程。四是按照市国土房管局的指导意见,江津在白沙镇(全国行政体制改革试点镇)和滨江新城局部试验了“多规合一”成果的落地运行,在“封闭运行、总体可控”的前提下,对内设机构进行整合和改革,在审批流程再造、机构改革保障等方面进行了有效探索。

成效初显:城乡一体构筑美丽江津

    (一)城乡空间结构进一步优化。重新梳理和明确了江津区未来经济社会发展方向和发展目标,描绘了一张建设美丽江津的“蓝图”,通过“生态保护红线、基本农田保护红线以及城市扩展边界”等“三线”的划定,形成了“规划落地”,科学回答了“在哪发展、发展什么、怎么发展”的关键性问题,确保生态、耕地和城市三类综合空间各得其所,形成了保护和开发有机衔接,又能互补的良好规划秩序。
    (二)行政审批效率明显提升。注重对行政审批环节的精简,重新优化规划前置审批程序和要件,在滨江新城试点推行《国土空间综合规划》“一张图”管到底的审批试点,整合项目建设用地预审、规划选址意见等环节,提高办件效率。着力探索机构设置改革,优化滨江新城土地规划和城乡规划管理部门服务流程,成立规划和国土管理部,整合规划工作资源,理顺工作运行机制,探索全新的规划管理新模式。
    (三)产业与人口空间配置更加合理。根据功能定位和产业发展,对现行总规确定的人口和建设用地规模进行深化和细化。在现行总规人口规模预测结果的基础上,通过对工业园区和各级空间单元城镇就业人口的预测,合理安排全域内城镇人口分布。综合吸纳并修正工业总产值、工业用地地均产出等数据,预测工业园区用地需求,更加符合江津区城镇建设用地结构特点。
    (四)发展目标和方向更加清晰。综合发改委、国土以及规划部门的前期研究,统一了2020、2030年GDP总量、GDP增长率、工业总产值、建筑业的单位产值吸纳就业能力等数据;结合江津产业发展情况,将工业用地需求进行单独预测,统一了2020年各组团单位工业用地产出强度。按照规划部门的前期研究,确定了全区常住人口、城镇人口目标,常住人口2020年155万人,2030年185万人;城镇人口2020年115万人,2030年148万人。

思考与建议:源头破题构建多规合一法律体系


    思考一:“多规合一”平台如何更加完善?“多规”的差异存在于职能、工作对象、技术标准、实施等各个层面,在各自规划年限、规划基准年、规划范围、用地分类和统计口径上缺乏一致性。江津区虽然建立了统一的地理空间基础平台、统一空间管控体系,及多个规划之间的统一技术标准,但仍需在实践中进一步完善。 如在人口统计问题上,城规专题研究认为承接主城区居住人口、避暑休闲度假人口不能算作常住人口,由此未将此部分人口纳入城镇人口,而《江津区国土空间综合规划》中给出了2020、2030年承接主城区居住人口、避暑休闲度假人口预测值,将其纳入了计算人均城镇建设用地的基数。人口数据统计口径不一致,导致了城镇建设用地指标不一致。
    思考二:用地需求超出预期该如何破题?近年来,一些组团的发展势头超过了城乡总规的发展预期,如双福、珞璜用地需求达到近70平方公里。在工作中,一方面中心城区与三组团用地规模的适度平衡,平移了约6.7平方公里的城镇建设用地指标,另一方面通过优化用地分类,将以物流、工业为主的毗邻区域交通设施用地调整为区域设施用地,同时,将部分城镇建设用地间的道路用区域交通设施用地中的公路用地进行覆盖,挖潜了约5.45平方公里用地空间,基本保障了建设空间。但中心城区与组团间的用地平衡尺度以及区域交通设施用地覆盖的范围还有待上级部门认可。
    思考三:小城镇建设空间相对局促怎么办?小城镇从现状建成情况看,2013版城乡总规口径下未建设空间已相对局促,在今年的工作推进中,拟通过将其中近期无改造需求的现状农村居民点纳入H14村庄建设用地,从而释放城镇建设用地空间,但这个工作涉及量大,还需进一步梳理。
    思考四:生态空间管控坐标不准确怎么解决。涉及生态空间管控的一些规划还存在坐标不准确、内容不完整的情况,还需进一步对接。如旅游度假区总体规划无矢量文件、湿地资源二调数据不齐全等。
    鉴于此,特提如下建议。
    建议一:健全工作机制,成立“多规合一”统筹机构。
    我国法定规划类型种类繁多,规划体系庞杂,尽管《城乡规划法》、《土地管理法》等法律法规要求各种规划相互衔接,也是“多规合一”要求解决的目标,但缺乏系统可行的衔接、协调机制。建议在基于控规“一张图”的规划编制技术、成果和数据的基础上,构建规划定位清晰、功能互补、统一衔接的一套规划协调机制。“一张图”编制完成后,根据各部门管理要求和技术标准进行转换,形成各部门分头实施规划的具体行动指南。在机构统筹方面,建议加快顶层设计,成立国家和省市级层面统筹机构,负责组织、实施“多规合一”工作,加强相关工作的协调和指导,加强配套政策研究深化。
    建议二:理顺法理关系,构建“多规合一”法律体系。目前,各类规划都有其法律地位和审批程序,存在各部门“各自为政”的现象。建议提请国家层面对各种规划法理进行梳理,剔除重叠部分,保留特色部分,确定各个规划相互衔接的主次、原则、依据、方法和流程,以适应“多规合一”工作需要。同时,及时启动“多规合一”配套法律法规修改工作,构建“多规合一”法律体系,明确“多规合一”体系的法律地位。

(作者系重庆市江津区政府副区长)

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