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赵启轩:我国现行农业补贴政策存在的问题与解决对策
  2012-11-23 12:05:26  作者:赵启轩  来源:海南师范大学学报( 社会科学版)  浏览量:137431

 作者单位系中国科学技术大学管理学院

摘要: 2004 年全面实施农业补贴政策以来,我国的农业现代化水平得到了全面促进和提高。然而,农业补贴政策的实施不但增加了财政负担,在实施中也存在着不少问题,与WTO 规则也有诸多不适应性。解决这些问题,必须从长远规划着手,对农业补贴政策进行适当调整和改革。“较大幅度增加农业补贴”,是当前解决这一问题的原则。然而,不容忽视的问题是,农业投入品补贴应沿着逐渐减少直至取消的方向进行改革。

 

 

2004 年,我国实行农业税制改革。自此,数千年来在中国实施的农业税制度被农业补贴政策取代。众所周知,农业税制度是传统农业社会的标志。这种制度事实上对农业生产和发展是一种“负保护”。而农业补贴政策则是一个国家经济发展不再完全依赖农业以后,由政府对农业生产提供支持和保护,其目的在于粮食的增产和农民的增收,事实上是现代国家对农业生产、流通和贸易进行的一种转移支付。这也是当今世界绝大多数国家,特别是发达国家实行的一种基本政策。我国实行农业税补贴政策,意味着我国社会正开始由传统农业社会开始向现代工业社会转型。农业补贴政策实施以来,我国的农业生产得到了快速发展,农民的利益得到了有效保护,我国经济发展的质量和水平也得到了全面提高。在新的历史条件下,分析我国农业补贴政策的实施现状及其存在的问题,探讨我国农业补贴政策的改革与发展,无疑具有重要的理论意义和实践意义。

 

 

我国的农业补贴政策虽然全面开始于2004 年,但早在上世纪50 年代末期,就以国营拖拉机站的“机耕定额亏损补贴”的形式出现了。由于这种形式能有效地促进农业生产和一定程度地保护农民的利益,因此,便在农用生产资料的价格补贴、农业生产用电补贴和贷款贴息补贴等方面逐渐推广和延伸开来。然而,在计划经济体制的背景下,农业补贴政策充其量只是当时普遍实行的农业税制度的补充或修正。

 

改革开放以后,我国的经济体制改革首先在农村启动,特别是联产承包责任制的实行,极大地调动了农民生产的积极性,激发了农业生产的活力。我国政府也开始放开农产品的价格,使广大农民在市场交换中全面受益。然而,在改革开放初期,政府在财政上对农业补贴仍然较少。1993 年以后,由于社会主义市场经济体制的建立,政府推行粮食购销价格的改革,建立起了粮食保护价制度,促进了农业生产的发展,使粮食产量快速增加,但由于市场化不够彻底,也导致了粮食积压严重,市场价格持续低迷,而国家财政入不敷出,导致一些国有粮食生产企业陷入困境。不仅如此,当WTO 农业贸易谈判到来时,这种压力就全面显现。2002 年,我国政府开始实施粮食直接补贴试点。2004 年,我国政府全面推行农业补贴政策,以建立符合WTO 规则的现代农业补贴体系。

 

关于农业补贴政策,一般认为,由“绿箱”政策和“黄箱”政策两个层面组成。所谓“绿箱”政策,指广义补贴。这种政策主要是政府对农业部门的所有投资或支持,但对科技、水利、环保等方面的投资,一般不会对产出结构和农产品市场发生直接显著的扭曲性作用; 所谓“黄箱”政策,指狭义补贴。这种政策指保护性补贴,如对粮食等农产品提供的价格、出口或其他形式补贴,但有可能会对产出结构和农产品市场造成明显的扭曲性影响。[1]无论是“绿箱”政策,还是“黄箱”政策,都体现着政府对农业的支持与保护,是政府对于农业生产、流通和贸易进行的转移支付,其目的在于保证粮食产量稳定、维护农产品价格稳定和保障农民收入。

 

农业补贴政策的全面实施,对于国民经济的发展无疑具有十分重要的作用。农业补贴政策的实施,其积极作用和重大意义是不容置疑的。首先,自从农业补贴政策实施以来,我国的农业生产发展得到了有力的促进,农产品产量得到了全面提高。特别是农产品价格支持政策和农业直接支付政策,防止了农产品价格的下跌,避免了农业经营者的利益受损,促进了农业经营者对农业的资源和物质的投入,也加快了农业领域的新技术采用。2004 年我国实施的良种直接补贴政策就有力地提高了农业技术水平进步,促进农业生产发展。

 

其次,农业补贴政策的实施还改善了农业经营结构,提高了农业的现代化水平。我国实施的农机购置直接补贴政策,就促进了农业机械购置,提高了我国的农业机械化水平。在实施农业补贴政策中,我国政府还通过对不同农产品的不同规定,引导农业生产者调整农业生产结构。比如,有的农业补贴政策就只针对特定地区的农户提供农业补贴。我国的农业补贴政策也在农业生产结构和地区协调发展方面发挥了积极的作用。

 

再次,由于农业补贴政策的实施,我国的农产品市场得到了稳定,农业经营者的收入水平得到了全面提高。农产品价格下跌必然会造成农民收入水平下降,使农产品市场供给发生波动。因此,避免农产品价格下跌,保持农产品价格在合理的空间内波动,是确保农民收入合理和保障农业稳定生产的重要途径。运用农产品价格支持政策就可达到这种效果。差价补贴、缓存储备以及农产品价格补贴都可以起到提高农民收人和增加农产品产量的双重效果。近年来,我国政府在发生自然灾害的地区实行的稳定农产品价格的举措,就体现了这种政策的效果。

 

最后,实行农业补贴政策,还可以有效地保护农业资源和农业环境,促进安全性农产品的生产和发展。实行农业补贴政策,不仅要保证农产品的产量和农民的收入水平,还要在原来政策目标基础上,向更加注重保护农业资源和环境、提高安全性农产品生产的发展等目标转变。比如在农用地、水和环境保护和农业支付等方面,也应明确规定对农药的使用达到规定标准的农业经营者实施补贴政策,这就有利于保护农业环境,减少农产品的农药残留量,提高农产品的质量安全性。

 

总而言之,我国政府自2004 年以来实施的农业补贴政策,加快了我国农业生产的现代化步伐,在解决“三农”问题方面发挥了积极的作用。这一政策的实施,不但提高了农产品产量,增加了农业经营者的收入,改善了农业经营结构,而且有效地保护了农业资源和环境,促进了安全性农产品的生产发展。

 

 

在分析和评价农业补贴政策的同时,我们却不得不指出,不同的农业补贴政策给消费者带来的影响也是不同的。农业补贴政策各种各样,但它们都无法回避一个事实,即加重政府的财政负担。不仅如此,农业补贴政策还与WTO 规则存在着诸多冲突,不符合开放经济条件下农业补贴政策的国际规范。农业补贴政策存在的问题,具体来说,主要表现在以下几个方面。

 

第一,农业补贴目标缺乏长远目标,规划与安排缺少长期性。我国的农业补贴政策多以部门规章的形式出现,缺少法律规范和约束。近年来,我国的农村经济发展政策在不断调整,而农业补贴政策也不断发生变化,于是便出现了安排无计划、补贴利益分配不公和补贴忽多忽少等现象,这也就使农业补贴政策出现了不连贯与不协调的情况。而在农业补贴实施中,又不可能不涉及财政、农业、外经贸、粮食、民政和银行等部门,也就造成了各部门间协调上的困难,使管理成本呈上升趋势,不但使农业补贴政策效率大打折扣,也阻碍了农业综合生产能力的提高。

 

第二,农业补贴结构不尽合理,农民在补贴中实际获益不多。在前面的“绿箱”政策和“黄箱”政策的分析中,我们可以看到,我国的农业补贴政策几乎涉及农产品生产与流通的全过程,但是,具体到农产品生产与流通的各环节和各类别,所得到的补贴资金数额又不多。而且,农业补贴大多数用于降低农用生产资料的价格和支农服务的收费标准,或者补贴在农产品购销环节上。比如,农业补贴政策中用于粮食安全的补贴较多,但用于农业科技的补贴则较少; 再如,农产品价格补贴中,绝大部分都用于城镇居民的消费补贴,而直接用于农业经营者补贴的较少。这些情况不但不利于农业科技的进步,使农民难以从农业补贴政策中直接获得实惠,造成了农业补贴政策的作用难以集中发挥,实际实行的效果较差。

 

第三,农业补贴政策由于采取“暗补”方式,在相当程度上降低了补贴的效率。无论是“绿箱政策”还是“黄箱政策”,多数财政补贴资金都不是以直接财政拨入的方式进行的,而是在流通渠道中间接进行的。这种具有补助性质的农业补贴政策容易造成补贴资金的流失。比如,价格支持政策通过流通领域进行补贴,便容易造成补贴效率低下。据测算,经济发达国家价格补贴政策的效率仅达25%左右,也就是说,每补贴1 块钱,农民只能得到0.25 元。不仅如此,农产品价格支持政策的目的,在于保证农业生产者的收入水平,但实际效果却不尽如人意,这样价格支持政策当然难以增加农户的收入。更何况,价格支持政策还会造成生产和贸易的扭曲,与WTO 规则不相符合。

 

第四,在农业补贴政策实施中,我们采取的农业补贴手段和方式比较单一,这也影响了农业补贴政策的实施效果。在农业补贴政策的手段上,过多地依赖财政投资,而没有充分利用金融、税收等手段。在农业补贴政策的方式上,我们在基础设施建设、粮食安全储备等方面所占比例较高,但在农业科研、技术推广和人员培训等方面所占比例比较低。农业保险则因为还在探索阶段,因而还难以起到补偿风险、稳定收入的作用。

 

上述问题的存在,原因当然是多方面的,既有市场经济本身的有待完善的问题,也有农业生产发展规律的问题,还有政策制定和实施中的改革与调整的问题。但总体来看,第一,国家财政在农业支持方面的总量水平仍然不高。虽然近年来国家对农业的财政支持在逐年增加,但至今农业补贴金额仍然没有达到《中华人民共和国农业法》规定的“国家财政每年对农业总投入的增长幅度应当高于国家财政经常性收入的增长幅度”的要求。近几年,“三农”支出增长还有一定程度回落。我国的农业补贴总量仅占年农业总产值的9%左右,即使与印度、巴西、泰国等发展中国家的10% 20% 相比,也存在着明显的差距。第二,广义的农业补贴政策,即“绿箱”政策还有很大的使用空间。我国政府用于农业的支出多属于“绿箱”政策支持,但在实施中还有许多方面有待进一步拓展,比如推进农村税费改革,实行粮食直接补贴,试办农业保险和加大退耕还林力度等。第三,狭义的农业补贴政策,即“黄箱政策”也有继续利用的很大余地。我国的“黄箱政策”支持包括产品价格支持、投入补贴支持、与生产挂钩的非免除的直接支付等方面。近年来,我国的“黄箱政策”支持也进行了一些调整,如最低收购价制度,农机具购置补贴等,都意味着将主要补贴流通环节向直接补贴农民转变。第四,我国尚未出台实施与限产计划相关而免于削减的农业补贴政策。过去由于资金不足等原因,我们尚未顾及这方面的举措。随着财力状况的改变,在农业生产面临着进口产品冲击的背景下,这方面的举措便应该提上议事日程了。

 

农业现代化的实质和核心就是要解决长期困扰我国经济建设与社会发展的“三农”问题。随着改革开放的不断深入和农业经济体制改革的不断深化,大批的农村人口将转化为城市工业人口,这也必然会促使农业生产技术、劳动力结构等发生全面深刻的变化,现代大农业也将取代传统农业。在这一深刻变革中,上述问题如果不能得到有效解决,就会影响我国农业现代化的进程,也不利于政治的稳定和经济的繁荣发展。

 

 

自从实行农业补贴政策以来,农民种粮的积极性明显增强,农民的收入持续增加,农业结构的调整显著加快,农业的基础地位全面提高,为我国的粮食增产、农民增收和农业增效奠定了良好的基础,也对我国的农业经济发展产生了积极的影响。然而就世界范围来看,全球总人口仍然呈净增加趋势,农产品产量的增长速度仍然远远超出人口的增长速度。近年来,重大自然灾害频发,农业生产困难风险增大,要保持农业生产连年丰收,使粮食总产再创新高,实现农民收入较快增长,就必须围绕稳粮、增收、强基础、重民生,全面强化惠农政策,保证国家粮食安全和主要农产品有效供给,促进农民收入持续增长,坚定不移地走中国特色农业现代化道路,为经济社会又好又快发展继续提供有力保障。

 

2008 12 月,中共中央、国务院发布的《关于2009年促进农业稳定发展农民持续增收的若干意见》明确提出“较大幅度增加农业补贴”的方针。它提出的具体办法有:“进一步增加补贴资金,增加对种粮农民直接补贴。”“加大良种补贴力度,提高补贴标准。”“大规模增加农机具购置补贴。”“加大农资综合补贴力度,完善补贴动态调整机制。”“完善农业补贴办法。”“逐步加大对专业大户、家庭农场种粮补贴力度”等等。[2]迄今为止,这些举措仍然是解决我国“三农”问题的根本举措,不失为解决农业补贴问题的纲领性文件。

 

第一,必须长远规划,进一步明确农业补贴的目标和任务。要想有效地促进农村经济的发展,真正增加农民的实际收入,就必须持续不断地加大农业补贴的力度。也就是说,只有对农业的支持和投入作长远规划,才是确保农业生产稳定、持续、快速、健康发展的前提。虽然我国的财政政策具有可持续性和长期性,但对农业补贴的随意性却较大,补贴的效果往往难以集中体现和发挥。因此,必须通过立法程序来建立一套完整的农业补贴法规,用明确的法律规范和约束机制保证政府对农业的支持和保护,以防止因为政府换届、官员离职、经济发展战略调整和宏观经济调控等原因而出现的政策实行不力的问题。党的十七届三中全会提出的“完善农业支持保护制度”,就意味着我国将从农业投入、农业补贴、农产品价格等方面进一步完善相关政策,不断强化对农业这一国民经济基础和战略产业的支持和保护。近年来,不少专家学者建议借鉴发达国家的经验和做法,制定我国的《农业补贴条例》,以便使农业补贴政策制度化、法制化,更好地保障农民的合法权益。

 

第二,努力扩大“绿箱”政策,全面调整“黄箱”政策,尝试“蓝箱”政策。农业补贴政策的实施,证明了“绿箱”政策和“黄箱”政策的行之有效,但“绿箱”政策实施的范围还需要进一步扩大,“黄箱”政策实施的效果还需要进一步调整,同时,还可以尝试“蓝箱”政策。所谓“蓝箱”政策,是关贸总协定中农业协议中对一系列条款的通行表达方式。这些条款规定与限产计划相关的支付,如休耕地差额补贴,可免予减让承诺等。在农业补贴政策实施的初期,由于条件的限制,“蓝箱”政策因其操作成本高和补贴总额无法控制等原因,尚无法全面实施。但在城乡一体化逐步深化的今天,“蓝箱”政策的实施已经基本具备条件,可以适时开展“蓝箱”政策试点,如对“退耕还林”“退耕还牧”的补贴就可以尝试采用“蓝箱”政策。这是我国今后农业补贴结构调整的大方向。

 

第三,继续调整农业补贴结构,充分发挥补贴资金的最佳使用效果。增加农业补贴,就是要让农民在土地上的投入获得社会平均利润,以激发农业生产的积极性。因此,在农业补贴资金总量一定的情况下,必须全面提高农民得益较多的农业补贴,努力降低农民得益较少的农业补贴。因此,大量削减农业事业费便成为必然选择。从当前的情况来看,我国70% 左右的财政农业支出都用于人员供养及行政开支,而实际用于建设性支出的比重则较低。在大部制改革中,如果将林业局、水产局、畜牧局等农业单位合并,就可以提高管理效率,减少农业事业费支出。再比如,通过鼓励某些农业事业单位走向市场,也可以减少事业财政支出,将节省下来的经费用于有利于农民增收的农业发展专项资金和支援农村生产支出等项目。

 

第四,逐渐放弃间接补贴方式,将直接补贴作为农业补贴的主要方式。从WTO《农业协议》要求来看,我国目前通行的农产品定价收购、保护价收购和农业生产资料差价补贴等,都属于价格支持政策,在“黄箱”政策范围内。然而,只有逐渐放弃间接补贴方式,使“暗补”变为“明补”,把补贴资金直接投入到生产领域中,让农业生产者直接受益,直接获得补贴资金,才能强化激励效果。在《关于2009 年促进农业稳定发展农民持续增收的若干意见》中,这些问题其实已经得到了正确的答案。如,“增加对种粮农民直接补贴。加大良种补贴力度,提高补贴标准,实现水稻、小麦、玉米、棉花全覆盖,扩大油菜和大豆良种补贴范围。大规模增加农机具购置补贴,将先进适用、技术成熟、安全可靠、节能环保、服务到位的农机具纳入补贴目录,补贴范围覆盖全国所有农牧业县(),带动农机普及应用和农机工业发展。”[2

 

总而言之,在当前,通过农业补贴政策的调整,较大幅度增加农业补贴,在一定程度上可以有效地改变农业发展滞后的问题,也可以使农民收入增长停滞、徘徊的状态得到改变。说到底,农业补贴政策是农业政策调整的重要内容,其目的在于保护农业生产者的利益,涉及的是农业的持续发展的问题。由于农业投入品补贴可能引起农业生产扭曲的问题,需要进行削减承诺。由此对农业生产要素补贴政策的调整存在着不同的看法。但在当前,“较大幅度增加农业补贴”,却是解决我国“三农”问题必经的阶段。然而,不论如何,农业投入品补贴应沿着逐渐减少直至取消的方向进行改革,这是市场经济规律的必然要求。

 

参考文献:

 

1]肖琴. 我国农业补贴现状及改革建议[J]. 当代经济,2011( 1)

 

2]中共中央.国务院关于2009 年促进农业稳定发展农民持续增收的若干意见

编辑:陈麒  责任编辑:李伟

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