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韩俊:农村税费改革开启了统筹城乡发展的新时代
  2012-09-10 15:34:26  作者:韩俊  来源:社科院农村所  浏览量:133338

作者系国务院发展研究中心副主任

农村税费改革从 2000 年试点到 2003 年全面推进,再到 2006 年全部取消农业税,只用了 6 年时间就彻底终结了具有 2600 年历史的“皇粮国税”。这项改革是农民直接得实惠最多、具有划时代意义的一项重大变革。这一旨在根治农村乱收费、减轻农民負担的波澜壮阔的改革,推动了公共财政对“三农”全方位的覆盖,带动了农村社会事业和公共服务供给机制的重大变革,成为改革城乡分割二元体制的切入点和突破口,开启了统筹城乡经济社会发展的新时代。

  一、农民负担过重,根子在城乡二元结构

  上世纪 80 年代末以后,农民负担长期居高不下,久治不愈。在这一时期,农民负担问题凸现,主要特点有:一是各种不合理集资、摊派和收费增长过猛,农民不堪重负。当时,农民人均承担的农业各税只有 32.5 元,各项提留统筹费人均 65 元,而被农民视为“无底洞”的各种不合理集资、摊派和收费,名目繁多,征收混乱,数额巨大。二是不同地区和不同收入水平农户相对税费负担水平严重不均。粮食主产区负担最重,纯农户和贫困户负担最重。根据我们 2001 年对中部 3 3 个县的实地调查,年人均纯收入 500 元和 1000 元以下的农民人均负担占人均纯收入比重竟然高达 36.32% 38.50%

  农民负担久治不愈、长期居高不下,根子在城乡分治的二元结构。一方面,城乡分治的二元结构导致政府通过税收手段过多地从农村提取剩余,使农村缺乏自我发展所必需的积累;另一方面,又通过向城市倾斜的财政安排过少地给农村提供最基本的公共物品和服务。长期以来,农村公共品的供给主要并不是靠公共财政来承担,而是主要靠基层政府和集体组织自行解决,靠农民自己筹钱自建自用。 1994 年,我国实行的分税制改革取得了明显的成效,但由于省以下财政体制改革不到位,财权与事权划分又不对称。财政体制改革的不充分、不彻底,使得省以下各级政府不断上收财权、下放事权,收支负担一级一级向下传,最后压在了乡镇政府身上,而乡镇政府就只好向农民伸手,从而,最终导致了农民負担减而不尽、降而又升,成为久治不愈、反复发作的“顽症”。

  到 20 世纪 90 年代末,由农民负担问题引发的恶性事件逐年增多,农民负担日益沉重已经成为影响基层干群关系和社会稳定的重大问题。正是在这一背景下,农村税费改革开始应运而生。

  二、农村税费改革对破除城乡二元结构产生了决定性的影响

  一是从少取到不取:消除了城乡“二元”税制结构,基本实现了农业、农村、农民与工商业、城市、城市居民适用税制的统一。综观世界各国的税收制度,无论是欧美等发达国家,还是印度等发展中国家,对农业征税都只是分布在各税种中,农业与其他产业一样按市场规则平等对待。农民生产和销售农产品,交纳增值税;对于所得,要么交个人所得税,要么交公司所得税。各国税收政策针对农业的特殊性主要体现在最大限度的优惠措施上。长期以来,我国存在城市工商税制为一元、农村税费征收为另一元的城乡二元税制格局。在农村税费改革初期,主要政策目标是治理农村各种乱收费,将过去的各种收费一并取消,并入农业税中,最初的农村税费改革方案并没有提出逐步取消农业税的政策目标。直到 2004 年,农村税费改革的政策导向是“减轻、规范、稳定”,即取消各种收费,合并为单一的农业税,并逐步降低农业税税率,以达到减轻农民负担的目的。农业税按土地的常年总产量计征,土地常年产量既包括农民销售的商品粮,也包括农民的口粮和种子粮等,我国的农业税既不是对农民从事农业的净所得征收所得税,也不是按商品流转额征收商品税,实际上已经退化为定额的土地税,或更像地租。这种农业税收制度性质模糊,税制不科学。农村税费改革后,农业税税率统一为不高于常年总产量的 7% ,附加税率统一为不高于正税的 20% ,合计为不超过常年总产量的 8.4% 。大多数地方实际执行的税负都是 8.4% 。无论是与我国历史上的农业税率相比,还是与其他国家农民承担的税负相比,这个税率都偏高,已超出农民的承受能力。我们当时对中部地区一些县调查发现,按照 8.4% 的实际税率向农民征税,几乎榨尽了粮食生产的全部剩余,使得从事粮食生产的农民已无利可图,造成了严重的城乡税负不公。城乡二元税制本质上是计划经济体制下剥削农村、农业、农民支持工业和城市的一种制度安排,是农民负担过重的重要体制性根源。因此,只有取消专门面向农民征收的各种税收,结束延续几千年的“皇粮国税”历史,在税收制度上对农民平等对待,建立起各产业统一适用的税收体系,才能从根本上解决农民负担过重的问题。随着对我国城乡二元税收制度弊端认识的深化,农村税费改革很快就进入了逐步降低农业税税率直至取消农业税阶段。 2004 年温总理在十届人大二次会议上所做的政府工作报告中,首次提出了 5 年内取消农业税的总体部署。截至 2005 7 月,已有 28 个省、自治区和直辖市决定完全取消农业税。这时,提前取消农业税、废止带有歧视性的二元税制已经是水到渠成。自 2006 年开始废除农业税以后,为了让农民有一个较长时间休养生息的机会,国家没有直接对农民征收个人所得税和对农民直接销售农产品征收增值税,至此,基本实现了农业和农民与其他产业和阶层纳税地位的统一,从根本上消除了税制对农民增收和农村产业发展的抑制作用。农业同其他产业相比,属于弱势产业;农民与城市居民相比,自我发展能力差。为了体现对农业的保护支持,在统一城乡税制的框架下,今后相当长时期内,应坚持涉农税负从轻的原则。

  二是从少取、不取到多予:推动了公共财政对“三农”全方位的覆盖,带动了农村社会事业和公共服务供给机制的重大变革。长期以来,在城乡二元体制大背景下,我国一直实行城乡二元的公共服务体制,城乡居民公共服务的提供机制不同,城乡之间基本是“一国两策”,公共财政资源配置带有明显的城市偏向,城市的公共服务基本由公共财政供给,而农村公共服务供给基本上是“农民自力更生为主,国家财政支持为辅”。在农村教育、医疗卫生、社会保障和公共基础设施等公共服务供给方面,尽管各级财政都安排一定的支出,相比较城市而言支持力度是很低的,最终带来的是城乡居民所享受公共服务的巨大差异。随着农村税费改革的推进,许多深层次的矛盾,如农村教育经费严重不足、乡镇财政入不敷出、乡村债务沉重等问题凸现出来。随着农村税费改革试点工作的深入,“公共财政覆盖农村”的提法很快浮出水面。十六届五中全会第一次把扩大公共财政覆盖农村范围作为政策的导向性要求提了出来。此后,公共财政覆盖农村的各项政策相继出台,政策范围不断拓展,公共财政逐步把农村义务教育、医疗卫生、养老、文化、劳动力培训和乡村道路建设、人畜饮水、农村能源等逐步纳入支持范围。开展农村税费改革试点以来,国家财政对“三农”投入的增长是空前的。 2000 年至 2010 年的 10 年间,中央财政用于“三农”的资金 4.1 万亿元,其中“十五”期间为 1.13 万亿元,“十一五”期间近 3 万亿元,是“十五”时期的 2.6 倍。这 10 年期间,中央财政累计安排农村税费改革专项转移支付资金 5700 亿元。中央和各级财政不断加大对农村基础设施和社会事业的投入力度,农村社会事业得到快速发展,农村基本公共服务水平显著提高。同时,国家对农民直接进行补贴,农业支持保护体系逐步完善。取消农业税以后,我国实现了对农民由取向予的重大转折,开始了“工业反哺农业、城市支持农村”的历史性转变,统筹城乡发展迈出重大步伐。


      
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