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侯建军:土地流转中农民权益的司法保护
  2014-12-17 11:09:44  作者:侯建军  来源:学习时报

    随着我国城镇化进程和城乡发展一体化的不断推进,越来越多的农村土地通过流转方式转化为城镇建设和工业用地。加强土地流转中的农民权益保护,成为人民法院贯彻落实党的十八届三中和四中全会精神、保障人民安居乐业的重要职责。笔者以人民法院近年来办理的相关案件为视角,对我国农村土地流转存在的问题进行探析,着眼加强农民权益司法保护提出相应对策和建议。

  存在的主要问题及其原因

  当前,农村土地流转正处于由政府主导向市场化交易的过渡阶段,还没有完全步入制度化、规范化、市场化轨道,在农民权益保障方面还存在不少问题和不足。

  从人民法院办理的相关案件看,主要存在以下五个问题。一是农民的主体权利得不到保障。在土地流转中,农村集体经济组织、村民自治组织,擅自代行农民主体权利。二是土地流转的公开民主度不高。三是村、镇组织违规流转土地。有的农村集体经济组织为了追求经济利益,以假入股、联营,真出让、出租的形式,将农村土地转让给企业使用;有的乡镇政府擅自变更土地用途,采取“以租代征”方式自建产业园,违规占用农村土地。四是政府征收不规范。近年来,地方政府为推动城镇化发展,强力实施“旧城改造”“城中村改造”工程,大量征收农村土地,但由于很多地方征收补偿标准过低,征收程序不规范,被征收人抗拒情绪激烈,有的甚至酿成群体性事件。五是司法保护渠道不畅通。农村土地流转具有较强的政策性,由于当前国家实行鼓励探索的弹性土地流转政策,各地土地流转政策差别较大,给司法介入造成了很大困难。许多法院因对土地流转的政策标准难以把握,对因此形成的纠纷一般不予受理。

  农村土地流转中出现的诸多问题,有特定的体制政策与社会背景原因,也有具体的制度机制因素。一是集体土地所有制下的土地权利主体多元。我国实行农村土地集体所有制,土地所有权、使用权、管理权分属集体组织、农民、政府三方主体,农民处于弱势地位,在土地流转中主动参与少,被动接受多,致使主体权利行使不充分,自身权益难以保障。二是法律法规不健全造成农村土地流转失序。当前,虽然从政策层面允许土地流转进行市场化运作,但配套法律制度还未及时跟进,相关管理法规缺失,农村土地市场化运作仍停留在探索阶段,没有建立起规范完善的流转程序与管理制度,致使流转随意性大、隐蔽性强。三是土地快速增值形成利益驱动。在城镇化、工业化乃至城乡一体化的推动下,农村土地价格快速攀升,受价值激增的利益驱动,村集体、乡镇及上级政府采取出租、征用等方式积极推动土地流转,使大量农村土地转变用途。四是政绩考核指标设置不科学加剧农村土地不当流转。一些地区以GDP为政绩考核主要指标,导致地方政府片面追求经济增长速度,把土地流转作为经济增长支点,擅自扩大建设用地规模,违规进行土地流转。

  加强司法保护的对策措施

  加强农民土地权益的司法保护,是建立健康有序的土地流转秩序,促进农业增效、农民增收和城乡一体化发展的重要条件。当前,司法机关应当认真贯彻落实新形势下的土地流转政策,依法调整土地流转利益关系,确保农民土地权益得到有效维护。

  司法保护坚持三项原则。其一,保护农民合法土地权益原则。土地是农民最重要的生产生活资料,是农民安居乐业的基本条件。在土地流转的各方主体中,作为个体的农民处于弱势地位,人民法院必须坚持公平、公正和平等保护,准确适用法律政策,充分保障农民诉权行使,依法确认农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保、入股等权能,切实维护农民公平分享土地增值和流转收益。其二,维护土地流转合法有序原则。慎重对待地方性土地流转政策下产生的矛盾纠纷,平衡处理推进城乡发展一体化与保障农民权益之间的关系,依法保护合法流转,坚决制裁违法流转,促进形成积极稳健的土地流转秩序。其三,注重协调和解原则。土地流转纠纷涉及人员多,现实因素与历史遗留问题交织,权利义务关系复杂。人民法院应当尽可能采取协调、调解、和解方式,促使矛盾纠纷实质化解,实现法律效果与社会效果有机统一。

  依法稳妥处理农村土地流转中的重大问题。农村土地流转中的很多问题涉及国家法律的实施,事关经济政策的推行和社会稳定大局,既要严格执法,也要平衡各方利益,确保妥善处理。第一,严格执行集体土地与国有土地的法律认定标准。城市规划区内的集体土地,在没有经过合法征收程序,没有给农民必要、合理的补偿之前,不能因城市规划而发生土地性质转变与所有权人的变更。人民法院必须始终坚持这一标准,有效制约、及时纠正侵犯农民土地权益行为。第二,正确认定宅基地流转的效力。同一集体经济组织成员之间的宅基地买卖行为,应认定有效。非同一集体经济组织成员之间的宅基地买卖,一般应认定无效。但是,农民在外村购房主要用于自住,并且已融入房屋所在村生活,如与当地村民形成姻亲关系,取得该村承包土地,在村内从事个体经营或办企业等,无论是否办理户籍转入或者宅基地审批手续,也应认定有效。农村集体经济组织全部成员转为城镇居民的,如果土地性质未转为国有,该范围内的房屋和宅基地买卖合同效力,应当参照农村宅基地、房屋买卖的有关规定予以认定。第三,合理确定农村土地流转收益分配范围。根据法律规定,农村土地流转收益应当在集体经济组织成员之间分配。农村集体经济组织成员资格的认定,应当以是否具有依法登记的集体经济组织所在地常住户口,是否形成较为固定的生产、生活关系等进行综合判断,不能单纯以户籍标准加以认定。

  加强对农村土地征收的司法审查与监督。根据法律规定和土地征收实际,人民法院可以将以下行为纳入行政诉讼或非诉执行案件受理范围:人民政府对有争议的补偿标准作出的行政裁决;人民政府批准的征地补偿、安置方案;人民政府作出的责令交出土地决定;人民政府在行政征收中的消极不作为。如对应收回土地不予收回、对非法占用土地行为不予处理等;无权、越权批准征收、使用土地等行为;强制执行土地征收决定的申请。受理此类申请时,应当严格审查行政决定的合法性、行政程序的恰当性以及法律效果与社会效果的协同性,慎重使用强制执行措施。

  健全完善相关配套制度措施。实现农民土地流转权益的有效司法保护,还需要相关配套制度措施的及时跟进。一是健全农村土地流转法律制度,将宅基地和经营性建设用地流转纳入村民自治范畴,落实土地流转中农民主体地位,规范农村土地流转条件和程序,明确流转收益分配原则和标准,保障农村土地“依法、自愿、有偿”流转。二是完善监管服务制度,明晰村民委员会、乡镇政府及相关部门的管理服务职责,实行对农村土地流转全过程、全方位监督,确保土地流转依法规范有序进行。三是改进地方政府政绩考核办法,取消GDP考核指标或降低GDP考核权重,消除地方政府对农村土地流转利益追求的不当预期,规范农村土地流转使用。四是完善农村户籍、就业、教育、医疗、养老等管理制度,加快建设城乡一体化的社会保障体系,为农民安居乐业提供长效保障。

  (作者:山东省高级人民法院党组副书记、副院长)

 

编辑:陈麒  责任编辑:杨嘉

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